京都地方裁判所 平成２１年（ワ）３１８７号 判決 2011年11月30日
主文
１ 被告は，原告に対し，４１２万６０００円及びこれに対する平成２１年９月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
２ 原告のその余の請求を棄却する。
３ 訴訟費用は，これを２０分し，その１７を被告の，その余を原告の各負担とする。
４ この判決は，第１項に限り，仮に執行することができる。
事実及び理由
第１請求の趣旨
１ 被告は，原告に対し，４９０万１６００円及びこれに対する平成２１年９月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
２ 仮執行宣言
第２事案の概要
本件は，生活保護の被保護者であった原告が，被告の職員である社会福祉事務所長から生活保護廃止決定を受けたことに関し，同決定は，保護廃止の要件を満たさない違法なものであるとして，被告に対し，国家賠償法（以下「国賠法」という｡)１条１項に基づく損害賠償及び訴状送達の日の翌日以降の遅延損害金の支払を求めた事案である。
１ 前提となる事実関係（証拠等の掲記のない事実は争いがない。）
(1) 被告は，その所轄区域内に居住地を有する要保護者に対する生活保護の実施に係る事務を取り扱う京都市Ａ福祉事務所（以下「本件福祉事務所」という。）を設置する地方公共団体である。京都市Ａ福祉事務所長(以下「処分行政庁」という｡)は，保護の実施機関である京都市長から委任を受けて，生活保護法（以下，単に「法」というときは，生活保護法を指す｡)２４条ないし２８条，６２条３項等に規定する保護の決定及び実施に関する事務を行っている（法１９条１項，４項，京都市生活保護法等施行細則（昭和３１年規則第３９号）２条１項）。
(2) 原告は，処分行政庁の所轄区域内に居住するものであり，妻Ｂ及び長男Ｃと同居していたが，平成８年１月５日，処分行政庁に対し，生活保護申請をした。これを受け，処分行政庁は，本件福祉事務所職員による原告世帯に対する調査を実施し，同月２３日，申請のあった同月５日から保護を開始する旨の決定をした。
Ｃは，平成１２年３月に高校を卒業し，その後就職に伴い転居したため，同年５月１日，生活保護手続においてＣを世帯員から削除する措置がとられた（乙５の９１頁)｡Ｃは，平成１６年３月初旬ころから，再び原告と同居するようになり，処分行政庁はこれを同月中に把握して，Ｃを再び原告の世帯員として認識したが，Ｃの精神科疾患の病状及びＣの意思により処分行政庁の職員によるＣの面接調査などができず，Ｃを原告世帯の保護費決定に際して考慮に入れない状態が続き，結局，平成１８年４月１日付けで，Ｃを原告世帯から世帯分離する措置がされた（乙５の１３頁ないし２７頁及び１０９頁ないし１２２頁）。
(3) 原告は，昭和６１年以来，自宅において，Ｄから受注する白地の反物に手描きで柄を付ける手描き友禅の請負仕事（以下「本件請負業務」という。）に従事している（甲１９）。
(4) 原告は，平成６年，代金約１００万円の新車の小型乗用自動車（日産マーチ。以下「本件自動車」ともいう｡)をローンを組んで購入し，現在もこれを使用している（甲１９，乙５，原告本人)｡処分行政庁は，原告に対する保護開始決定に当たり，事業用資産として本件自動車の保有を認めることとした（乙５の６４頁，１５９頁）。
(5) 処分行政庁は，平成１８年５月２４日，原告に対し，法２７条１項に基づき，書面（以下「本件指示書」という。）により，指示に従わない場合，保護を変更，停止又は廃止することがある旨告知した上，次の指示（以下「本件指示」という。）を行った。
指示の内容 友禅の仕事の収入を月額１１万円(必要経費を除く)まで増収して下さい。
指示の理由 世帯の収入増加に著しく貢献すると認められたため平成１８年２月以降自動車の保有を容認していたが既に３箇月が経過したものの，目的が達成されていないため。
履行期限 平成１８年７月末日
(6) 本件福祉事務所職員は，同年６月１５日，原告から，同年３月分（３万８８００円），同年４月分（３万１０４０円),同年５月分(｢納品書代」８８００円,｢支払金額」２万９０３０円）の支払明細書を添付した収入申告書を受領した（乙５の２４５頁ないし２４７頁）。
(7) 本件福祉事務所職員は，同年８月４日，原告に対し，本件指示に従わなかったことを理由として，法６２条３項の規定により同年９月１日付で保護廃止処分する予定であること，当該処分について同年８月１０日に弁明の機会を与えることを通知する旨記載した同福祉事務所長名義の同日付弁明供与通知書を原告に手渡した（甲６，乙５の１２３頁，１５５頁）。
(8) 原告及びＢは，同月１０日，本件福祉事務所を訪れ，原告が，病気の妻を置いて外へ働きに出ることができない，本件自動車を失ってもＤから仕事を回してもらえるか確認できていない，その確認ができるまでは同自動車を処分することはできない旨弁明した。これに対し，本件福祉事務所職員は，同自動車を処分すれば直ぐに保護廃止するということはない，同月末まで同自動車の処分について返事を待つ，同自動車の処分又は増収が達成されなければ同年９月１日付で保護廃止決定をする，それ以降に同自動車の処分をしたような場合には改めて保護の相談に乗る旨伝えた。
(9) 処分行政庁は，同年９月１日，原告に対し，「指導指示の不履行」を理由に生活保護の廃止決定（以下「本件廃止決定」という。）をした。
２ 主な争点及びこれに関する当事者の主張
(1) 本件廃止決定の違法性の有無
（原告の主張）
ア 本件指示は，次のとおり，その内容が原告にとって客観的に実現不可能なものである。法２７条は，実現が不可能な指導指示をする権限を本件福祉事務所に与えておらず，法６２条１項は，違法・無効な指導指示に従う義務を被保護者に負わせるものではないことから，本件指示に従わなかったことを理由とする本件廃止決定は違法である。
(ア) 原告が従事する在宅での本件請負業務は，必要な労力に比して請負単価が極めて低廉である上，受注量も安定せず，これによる収入は平均して月額約二，三万円であり，多い月でも約５万円程度である。原告は，日常生活において労働に充てることのできる時間は，ほぼ全て労働に費やしており，これ以上労働時間を増やすことも，労働時間あたりの仕事量を増加させることも不可能であった。また，原告が，発注元であるＤとの関係において，仕事の種類を選択したり，受注量をコントロールすることは出来ない。原告の収入は，月によって変動があるが，原告の収入が保護受給開始時と比較して低下したのは，同じ仕事量でも，Ｄから支払われる単価が著しく低下したことによるものであり，原告が増収の努力を怠ったことに起因するものではない。
したがって，本件指示当時，原告は，その置かれた状況において最大限可能な労働をしており，これ以上，原告の努力によって収入を増加させることは不可能であった。
原告は，後記のとおり内職という就労形態をとらざるを得なかったが，本件請負業務以外の他の内職を探すことも実際に考えていたものの，同請負業務は，他の内職より格段に割の良い仕事であり，転職により増収を図ることは不可能であった。
(イ) 原告の妻Ｂは，生育歴等の影響で早い時期から不安定な精神状態にあったが，３０歳のころからその症状が悪化し，医師に対して継続的に不安感・恐怖感・抑うつ気分を訴えている。Ｂは，特に独りで過ごすことに不安感・恐怖感等があり，症状が悪化すると，リストカットなどの行動に出る危険も抱えている。また，Ｂは，身の回りのことはかろうじてできるものの，日常生活を送るには適当な援助や保護を要する状態であり，常に夫である原告が身近にいなければ生活することができない。このようなＢの症状には多少の起伏変動はあるものの，現在まで基本的な改善を見たことはない。原告は，短時間でも妻を自宅において外に働きに出ることができず，在宅の仕事である本件請負業務に従事する以外に収入を得る方法がない。
(ウ) 本件指示は，月１１万円への増収を指示するものであるが，１１万円という額には客観的な算定根拠はなく，感覚的な判断により設定されたものに過ぎず，妻の精神科疾患から内職という職業形態を選択せざるを得ないという原告の具体的な生活環境を全く勘案していない。
(エ) 被告は，原告が，被告による自動車処分の指示に従わなかったことを本件指示を出すに至った理由として主張するが，原告が所有する本件自動車は処分価値のないものであり，それを処分させたところで，最低限度の生活の維持に役立てることのできる対価を得ることができないのであるから，法４条１項の定める補足性の原理からは，保有を制限する理由はない。
イ 本件廃止決定は，比例原則に反し，法６２条３項に照らし，違法である。
(ア) 生活保護の実施機関が，法６２条３項に基づき，被保護者に対し，保護の変更，停止又は廃止という不利益処分を課す際には，法の一般原則である比例原則が当然に適用され，指導指示違反の程度，悪質性と科される不利益処分が均衡している必要がある。
(イ) 本件指示が，仮に違法なものではないとしても，その内容は軽微なものであり，法の趣旨に照らして重要な指導指示とはいえない。また，原告は，虚偽の申告や不正の手段等を用いたわけでもないのであって，違反態様が特段悪質ともいえない。
(ウ) さらに，原告は，保護廃止となれば，僅かな収入での生活を強いられ，直ちに生活困窮状態に陥ることが容易に予想される状況にあったから，保護の廃止の効果は，極めて重大である。したがって，保護の廃止は，極めて慎重であるべきであり，本件指示の違反に対しては，まずは保護の変更により，なお従わない場合には停止によることを検討すべきであった。
(エ) 上記事情等を考慮すると，本件廃止決定は，指導指示違反の悪質性の程度と，科される不利益処分が均衡を欠いており，違法である。
（被告の主張）
ア 以下の理由等から，月１１万円への増収を命じた本件指示は，原告にとって客観的に実現不能であるとはいえない。
(ア) 原告は，保護申請をした平成８年１月以前には，月々の平均収入が約１３万円あったというのであり，保護受給開始以後も，１か月の収入が１１万円を超す月もあった。これら原告の過去の収入状況からすると，処分行政庁が求めた月１１万円への増収を図ることは不可能とはいえない。また，原告が仕事を受注しているＤは，原告が仕事を処理するペースを上げれば，これに応じて仕事の発注量を増やすことができたのであるから，原告の収入が低調であったのは，ひとえに原告自身が増収に向けた努力を怠ったことによる。
また，本件請負業務では増収が望めないものであるならば，増収を図るべく収入の低い友禅の仕事に見切りをつけ，他の仕事を探すべきであった。また，受注量が少ないことが問題であれば，空き時間を利用して他の内職をすること等によって，収入を増加させる方法はあった。原告は，職業安定所を訪れたものの，電話を架けた内職団体は１か所に止まり，増収を図るべく転職等をする努力を怠った。
(イ) Ｂの主治医は，平成１８年８月１５日，本件福祉事務所の職員に対し，Ｂが常に原告と一緒に行動する必要性は明確に判断できない旨述べており，原告が妻の介護等の必要性から内職という職業形態を選択せざるを得ない状況にあったとする原告の主張は失当である。
(ウ) 本件指示における月１１万円という額は，原告と同年代の男性がアルバイトやパート等で１か月間働けば十分得られるであろう程度の月収を目安に算出したものであり，原告が，本件請負業務に執着せず，他の仕事に就いたうえで，その勤労能力を活用すれば，少なくとも当時の収入を上回る収入を得ることは十分可能であった。
(エ) 仮に，月１１万円への増収が不可能であるとしても，本件指示における１１万円という数値はあくまで目標として設定したものであり，処分行政庁は，原告の増収努力が見られれば，一定の指示履行とみなして保護廃止をしない意向であった。また，処分行政庁は，原告に対し，(ア)保有資産である本件自動車を活用して増収を図るか，(イ)同自動車を処分して新たな職を探すかのいずれかを採るよう指導していたが，原告が，同自動車の処分や転職を硬く拒否したことから，(ア)を選択したものとして，本件指示を発するに至ったものである。処分行政庁は，本件指示の後，増収が達成されなくても，同自動車を処分すれば，上記(イ)に着手したものとして，保護を廃止するには至らない意向を持っており，そのことを原告にも伝えていた。
イ 次の理由等から，本件廃止決定が比例原則に反するとはいえない。
(ア) 原告は，長年にわたり，法の基本原則である補足性の原理（法４条）に反して，友禅の内職に固執し，稼働能力や資産の活用を怠ってきたのであって，本件指示後も，これを改善する意思や行動を何ら示していないのであるから，本件指示の内容は軽微ではなく，指示違反の態様に悪質性がないとはいえない。
(イ) 本件廃止決定当時，原告の長男の預金口座には平成１７年に受給した障害厚生年金の残高（平成１８年９月２０日時点で約１６５万円）があったこと，原告は，本件廃止決定に対する審査請求を行わず，同廃止決定後生活保護の申請をするも，後にこれを取り下げる等していることからすれば，保護の廃止により原告が直ちに生活困窮に陥ったとはいえない。
(ウ) 本件においては，保護の変更をするとしても，変更後の合理的な支給額を算出することは出来ないことから，保護の変更を検討すべき場合に当たらない。また，保護の廃止と停止では，廃止でも後に原告が被告の指示・指導に従えば保護が改めて開始され，停止でも保護費が支給されなくなる等，処分の効果の点において両者は実質的には異ならず，保護廃止を選択したことが違法とはいえない。
(2) 損害
（原告の主張）
ア 本件廃止決定がなければ受給できていた保護費 ３４５万６０００円
本件廃止決定直前の保護費は月額９万６０００円であったことから，本件廃止決定がなければ，本提訴日まで３６か月にわたり，少なくとも上記金額の保護費は受給することができた。
９万６０００円×３６か月＝３４５万６０００円
イ 慰謝料 １００万円
原告は，違法な本件廃止決定により，健康的で文化的な最低限度の水準を下回る生活を強いられてきており，著しい精神的苦痛を被った。これを金銭的に評価すれば，１００万円を下回らない。
ウ 弁護士費用 ４４万５６００円
（被告の主張）
ア 原告らの主張アないしウは否認する。
イ 本件廃止決定後，原告は，審査請求を行わず，保護開始を申請することはあったものの，後にこれを取り下げている。法は，申請保護の原則（７条）及び審査請求前置（６９条）を定めていることからすれば，この間，処分行政庁が原告に対して保護を実施する義務は発生しておらず，原告に平成１８年９月から本件提訴までの期間において保護を受けられなかったことによる損害は発生していない。
ウ 平成１７年８月１５日にＣが障害厚生年金として１７４万４３３２円を受給したことから，本件廃止決定後の平成１８年９月２０日の時点において，原告はＣ名義の預金口座に約１６５万円の預金残高を有していた。また，その後，上記預金は払い戻しがされているが，平成１９年１２月１５日の時点においても，５１万９２６８円の預金残高があった。保護廃止後にもこれだけの預金があることからすれば，少なくとも本件廃止決定時から平成２０年１月までの間，原告世帯は，生活保護の必要性を欠く状態にあったといえるので，保護廃止により損害が発生したとはいえない。したがって，平成１８年９月から平成２０年１月までの期間において保護を受けられなかったことを原因とする原告の損害賠償請求は理由がない。
第３当裁判所の判断
１ 本件廃止決定の違法性の有無
(1) 認定事実
前記第２，１の事実，証拠（甲２，７，８，１２，１３の１ないし５，１４，１５，１９，乙５，１０，１８，証人Ｅ，原告本人）及び弁論の全趣旨によると，次の事実が認められる。
ア 原告世帯の生活状況
原告は，本件福祉事務所の所轄区域内の肩書住所地において，妻Ｂ及び長男Ｃと同居して生活している（ただし，前記のとおり，平成１２年５月１日から平成１６年３月初旬ころまでの間，Ｃは原告らと別居していた。）。
イ Ｂの病状
(ア) Ｂは，生育歴等の影響で，幼いころから神経質な面が見られたが，昭和５９年７月ころより，胸苦しさ，不眠，不安等を訴え，Ｆ病院の精神科等を受診し，うつ病と診断された。Ｂは，その後，継続して通院治療を受けることはなかったが，平成８年１月ころ，症状が悪化し，不安等の自律神経症状が強まり，希死念慮等の症状も現れたことから，本件福祉事務所職員の薦めもあり，再び，Ｆ病院を受診した。その際，Ｂは，Ｆ病院の担当医により，不安神経症と診断され，以後，月に一，二回のペースで継続的に外来治療を続けた。
平成２０年９月ころ，Ｂは，それまで通院を継続していたＦ病院が閉鎖されたことから，Ｇ病院を受診し，不安障害及び神経症性抑うつ状態と診断され，以後，同院において，外来治療を続けている。
Ｂは，平成１０年１１月から障害基礎年金を受給し（当初障害等級１級，平成１５年１１月に２級に変更），平成１１年７月ころに精神障害者保健福祉手帳の交付も受けている。
(イ) Ｆ病院への通院開始した平成８年以降，Ｂの症状は，短期的には多少の起伏があったものの，長期的に見ると大幅に改善をするということはなかった。この間のＢの主な症状は，次のとおりである。
ａ 日常的に抑うつ及び不安発作の症状があり，不安発作が生じると，動悸が激しくなり，息苦しくなる等の症状が現れる。また，希死念慮，目眩，ふらつき，頭痛，不眠及び耳鳴り等の症状が現れるときもあり，思考・運動の抑制が強く，ほぼ自宅閉居の状態が続いた。
ｂ 独りで居ることに対する不安があることに加え，強迫性人格障害等と診断された長男と自宅で二人きりで過ごすことに精神的な負担を感じており，原告がＢを置いて外出した際には，不安が強まり，不安発作を起こしたり，リストカットをすることもあった。そのため，原告がＤに反物を運搬する際や買い物のために出掛ける際等には，ほとんど常にＢも原告と行動を供にしていた。また，Ｂは，外出した際，急に，不安発作や目眩等の生じることがあることから，一人で外出することに対する恐怖感があり，買い物や通院等，Ｂが外出する際には常に原告が同伴していた。
ｃ Ｂは，体調の良いときは簡単な家事をすることもあったが，食事の準備等をはじめ，ほとんどの家事は原告が行っていた。また，Ｂは，体調が悪いときは，部屋で寝たままの状態で過ごすことがあり，その際は，原告が，Ｂの世話をしていた。
(ウ) Ｆ病院のＢの担当医は，Ｂの症状に関し，次のとおり診断等している。
ａ 平成１０年７月１４日・Ｈ医師（診断書）（甲２）
抑うつ状態であり，思考・運動の抑制が強く，ほとんど自宅閉居である。気分は憂うつで希死念慮が存在する。このうつ状態が改善することは一年中まずない。日常生活能力の程度は，「精神症状を認め，身のまわりのことはかろうじてできるが，適当な援助や保護が必要である。」（５段階で重い方から２番目）である。労働能力はない。
ｂ 平成１１年２月２日・Ｈ医師（本件福祉事務所職員の聴き取り）（乙５の８０頁）。
不安発作により，一人で居ることができない症状。もっとも，入院する必要性はない。
抑うつ状態が慢性的。抗うつ剤は太るので使用できず，漢方薬を使用しているが，効き目は強くない。抗不安薬は使用できる。生活面については，カプセル状態ではなく，一人で生活出来るように試みる必要があるが，実際は難しいのではないか。精神障害手帳１級に該当する。
ｃ 平成１５年５月２７日・Ｉ医師（診断書）（乙５の３３９頁）
常に抑うつ気分があり，頭痛，めまい等の身体症状がある。家族間のトラブル等がきっかけで週に二，三回不安発作が起きている。日常生活能力の程度は，上記ａと同じ。
ｄ 平成１６年１０月１２日・Ｊ医師（本件福祉事務所職員の聴き取り）（乙５・１１４頁）
ひきこもり及び強迫性人格障害の合併がある長男のことで症状が悪化しており，長男と妻を二人にすることは良くないと思う。よって，原告とできるだけ一緒に居た方が望ましい。しかし，だからといって，原告の内職材料の買い付けや製品の運送等，全ての行動を妻と一緒にしなければならないとまでは，今のところ断言できない。
妻は以前，施設に入所していたらしく，その際，さびしい思いをしたと聞いている。これまで，上記のようにほとんど全ての行動を原告と供にしていたのならば，急に原告と妻の行動を分離すると，妻の不安神経症が悪化し，リストカット等を再びする可能性はある。断言はできない。
ｅ 平成１７年５月２４日・Ｊ医師（診断書）（乙５の３４６頁）
家族の問題でよけいに抑うつ悪化する。時々不安発作を起こす。日常生活能力の程度は，上記ａと同じ。
ｆ 平成１８年８月１５日・Ｊ医師（本件福祉事務所職員の聴き取り）（乙５・１２４）
以前に比べ，Ｂの症状は安定している。長男が，障害年金を受給したことにより，妻と長男の関係は落ち着いている。Ｂと原告の関係も以前と変化は見受けられない。Ｂ一人での外出は厳しいかもしれない。ただし，常に原告がＢと行動を供にする必要性は明確な判断のしようがない。
(エ) Ｊ医師作成の平成２２年４月１４日付け陳述書（甲１５）には，要旨，次の記載がある。
Ｂの症状は，Ｆ病院受診以前からの生育歴等も背景にあり，治療による改善が見込まれるような疾患ではない。短期的に見れば，症状に多少の起伏が見られるものの，中長期的にいえば，基本的には同じ症状が続くものといえる。
平成１８年８月１５日，本件福祉事務所の職員と面談した際，Ｂの病状について「安定」という言葉を使ったかもしれないが，Ｂが以前と同様の症状で推移しているという，いわば「低空飛行」状態にあるという意味で使ったものと思う。また，長男との関係がやや落ち着いていたようであり，Ｂのストレスがやや軽減され，「やや安定」していたという意味もあったと思う。Ｂの症状が改善したという意味で「安定」と述べたのではない。その後も，Ｂの症状が改善したことはない。本件福祉事務所の上記面談記録に，１人での外出は難しいとある後の「原告がＢと常に行動を供にする必要性は明確な判断のしようがない」旨の部分は，Ｂの症状は，身体的な疾患により介護を要する状態とは異なることから，夫が常にＢと一緒に行動をする必要性があるか否かについて分かりにくい面があることを説明したものであると思われる。
ウ Ｃの生活状況等について
Ｃは，平成１２年に高校を卒業した後，織物会社の職工として就職し，原告方から転出したが，その後，躁うつ病に罹患し，稼働継続が困難になったことから，平成１４年１月に解雇され，平成１６年３月初旬ころから原告方での同居を再開した。Ｃは，強迫性人格障害を患い，様々な事に対する不安があり，生活全般が障害されていることから，ほぼ自宅閉居の状態であり，原告の代わりに，家事をしたり，Ｂが外出する際に同伴すること等はできない。むしろ，Ｃとの同居がＢの症状に悪い影響を与えることがあった。Ｃは，平成１７年７月，平成１４年８月を受給権取得時期とする障害厚生年金(障害等級３級）の裁定を受けた。
エ 本件請負業務の内容等
(ア) 原告は，昭和６１年以降，手描き友禅の職人として発注元業者であるＤから業務を請負受注し，反物を預かって自宅に持ち帰り，手描きで反物に柄を付けて納品する在宅での請負業務（本件請負業務）を生業としている。
(イ) 原告の本件請負業務による１か月の平均収入（処分庁が必要経費と認定した額（それが経費と見るべきもののすべてを含んでいるか疑問であるが，ここでは措く。）を控除したもの。以下，「収入」という場合は同様とする。）は，平成８年１月の時点で約１３万円であり，平成８年１月以降の原告の収入の推移は，別紙「原告の収入の推移」記載のとおりである。同別紙記載のとおり，原告の月々の収入にはばらつきがあったものの，平成１２年以降は，概ね，１か月の収入は約２万ないし６万円程度にとどまり，平成１３年１１月分を除き，１か月の収入が１１万円に達する月はなかった。
(ウ) 原告が，１か月の間に完成させることができる反物の数量は，少ないときは１０反くらい，通常は１５反前後くらいで，仕事が多い月は２０反を超えることもあった。原告が仕事を完成させるのに必要な作業時間は，反物の種類や作業内容によって異なるものの，通常は１反あたり二，三日程度であることが多く，１反の単価が１万円を超える単価の高い仕事は，完成に１週間程度を要する。
友禅業界全体の不況による影響で，保護受給期間中，原告の仕事の請負単価は減少し，本件指示が出された平成１８年８月の時点において，１反あたりの原告の請負単価は，平成８年のころと比較して約半額となり，高いもので約１万２０００円，安いもので約３０００円程度であった。
(エ) 原告は，Ｂの世話や，自宅から約５５０メートルの位置にあるＦ病院にＢが通院する際の付き添い，家事等をする時間を除き，朝９時から夕方６時ころまで及び夕食後の約２時間，本件請負業務に従事している。原告は，Ｂの体調が芳しくないときは，Ｂの世話や家事等をすべて一人で行う必要があることから，日中も仕事をすることができず，それ故，原告の作業量は，妻の病状により左右される。なお，原告は，本件請負業務のほかに，内職業務等を行っていない。
(オ) 本件請負業務の手順は，まず，Ｄが原告に仕事の内容及び納期を指定して業務を発注し，原告がこれを受注したうえで反物をＤから自宅に持ち帰って柄付けの作業を行い，一定量の仕事が完成すると，原告が完成品である反物をＤに運搬するというものであった。納期前に仕事を完成させた場合，予め完成時期を知らせておけば，Ｄは，通常，納期前でも次の仕事を用意しており，仕事が途切れることはない。原告がＤに材料となる反物（１反の重さ約１キログラム）を受取りに行くのは月に１回程度で，仕上がった反物を納品に行くのは週に１回程度であり，いずれも本件自動車を使用している。なお，原告の仕事に使用する染料，シンナー及び薬品等はＤから支給されており，材料の反物を受け取る際に併せてペットボトルに入った染料及びシンナー等を受け取って持ち帰り，納品の際に未使用分を返還する。
原告は，自ら受注する仕事の種類を選択することはできず，仕事の請負単価も指定することはできないことから，原告が本件請負業務により得られる収入はＤから発注される作業内容に左右され，一定していない。
(カ) Ｄから発注を受けて本件請負業務と同様の仕事に従事する者は，原告を除き，概ね，年金受給者等であり，Ｄからの請負仕事のみにより生計を立てている者は少ない。
(キ) 原告は，本件指示が出される以前にも，職業安定所に他の内職の仕事を探しに行ったことが何度かあり，本件指示が出された後には，職業安定所を訪れ，同所において紹介された内職団体のうちの１つに架電して求職中の仕事の有無につき問い合わせをしたものの，本件請負業務よりも高収入が期待できる仕事や，求職中の仕事を見つけることが出来なかった。なお，原告は，保護受給期間中，本件福祉事務所の職員に対し，何か収入増になる仕事がないかと聞くことや，在宅勤務でもっと稼げる仕事があれば，すぐにでも変わりたい旨述べたことがあった。
(ク) 本件福祉事務所の担当職員らは，平成１６年１０月１９日，ケース診断会議において，原告につき，収入が月額約５万６０００円と少ないことを理由に，事業用自動車の保有を認めない方針を定め，同年１１月８日，本件福祉事務所職員が，原告に対し，現在の就労状況では本件自動車の保有が認められない旨伝えたところ，その翌月である同年１２月の原告の収入は９万２１５０円，平成１７年１月の収入は８万９７２５円に増加した。原告は，本件福祉事務所の職員に対し，増収が実現した理由として，夜寝る間も惜しんで内職に従事したことや，単価の高い仕事が増えたことを述べた。その後，原告の同年２月の収入は７万５６６０円であり，同年３月ないし５月の月々の収入はいずれも７万円に満たなかった。原告は，本件福祉事務所の職員に対し，同年２月以降に収入が再び元の水準に戻ったのは，単価の低い仕事が増えたことによる旨述べた。本件福祉事務所職員は，原告に対し，同年６月，収入額の減少が続くようであれば，本件自動車の処分が必要になる旨伝えた。
同年６月以降も原告の収入は，約４万円ないし６万円であったところ，同年１０月，本件福祉事務所職員は，原告に対し，本件自動車の保有は原則として認められないが，原告が月々１０万円の収入が得られれば保有を認める旨述べた。
(ケ) 本件福祉事務所職員は，原告に対し，平成１８年２月１５日，本件自動車の保有を認めるには「月１４万円程度の収入増」（乙５の原文のまま）が必要であり，同年３月末日までに上記増収ができない場合は，本件自動車を処分してもらうことになる旨告知した。
オ 本件廃止決定後の事情等
(ア) 原告は，平成１９年１２月１８日，処分行政庁に対し，生活保護開始申請を行ったが，翌１９日，上記生活保護申請を取り下げた（争いがない。）。
(イ) 原告は，平成２０年２月１日，再度の生活保護申請を行ったが，処分行政庁は，同月１５日，原告から同月８日付の「取下書」の送付を受け，原告の上記申請を取下げ扱いとした（争いがない。）。
カ Ｂ及びＣの障害年金の額
(ア) Ｂは，本件廃止決定当時，２か月に１回１３万２０１６円の障害基礎年金を受給していた（乙５の３１９頁ないし３２１頁，弁論の全趣旨）。
(イ) Ｃは，前記のとおり平成１７年７月１４日，受給権取得年月を平成１４年８月とする障害厚生年金の裁定を受け，同年８月，過去に遡って１７４万４３３２円の障害厚生年金を受給し，本件廃止決定当時，年額５９万６０００円の障害厚生年金を受給していた（乙５，弁論の全趣旨）。
(2) 本件廃止決定の違法性について
ア 被保護者が従うべき義務を負う指導指示について
法２７条１項は，保護の実施機関に，被保護者に対し，生活の維持向上その他保護の目的達成に必要な指導指示を行う権限を与えているが，上記指導指示は，あくまで，被保護者の自由を尊重し，必要最少限度に止まるものでなければならない（法２７条２項）。そして，被保護者にとって実現が不可能又は著しく困難な内容の指導指示をしても，被保護者がこれに応じることを期待することはできず，被保護者の生活の維持向上その他法が定める保護の目的が達成されないことは明らかであるから，法２７条１項がそのような指導指示をする権限までをも保護の実施機関に与えるものとは解されず，法２７条１項に基づく指導指示の内容が被保護者にとって客観的に実現が不可能又は著しく困難である場合には，当該指導指示は違法であると解される。また，法６２条１項は，被保護者に対し，法２７条１項に基づく指導指示に従うべき義務を課し，法６２条３項は，被保護者が上記義務に違反したときは，保護廃止を含めた不利益処分を課することができる旨定めていることからすれば，法６２条３項は，法２７条１項に基づく指導指示に従わなかった被保護者に対し，保護廃止等の不利益処分を課すことにより，法２７条１項に基づく指導指示を間接的に強制する性格を有する。そして，法２７条１項に基づく指導指示が，その内容において違法性を有する場合には，被保護者は上記指導指示に従う義務を有しないことは明らかであり，これを間接的に強制することは，法の趣旨にも反することからすれば，法６２条１項が被保護者に対し従うべきことを定めた「必要な指導又は指示」とは，適法な指導指示のみを指すものであると解される。したがって，保護の実施機関による指導指示が違法なものである場合には，被保護者はこれに従う義務を負うものではなく，当該指示に従わなかったことを理由とする同実施機関による不利益処分は，違法というべきである。
以上によれば，本件においても，本件指示の内容が客観的に実現不可能な又は著しく困難な場合には，本件指示は違法となり，その不履行を処分理由とする本件廃止決定も違法になるとするのが相当である。
イ 本件指示の意義
本件指示の内容は，本件指示書の文面上，「友禅の仕事の収入を月額１１万円（必要経費を除く）まで増収して下さい。」というものであるが，指示の理由として，「世帯の収入増加に著しく貢献すると認められたため平成１８年２月以降自動車の保有を容認していたが既に３箇月が経過したものの，目的が達成されていないため。」とされていること，前記第３，１，(1)，エ，(ク)の事情及び原告が友禅の仕事を続けてきたのは妻Ｂの見守りのため自宅でできる内職である必要があると主張し続けていたことを総合して解釈すると，保有する本件自動車を反物の運搬などに利用する自宅で行う内職の友禅の仕事での収入を１か月１１万円まで増収することを求める趣旨と解される。
ウ 本件請負業務による増収の実現可能性について
別紙「原告の収入の推移」記載のとおり，原告の本件請負業務に基づく収入は，本件廃止決定時においては，月約３万円から６万円程度であり，平成１２年以降，１か月あたりの収入が１１万円に達する月はなかった。また，原告は受注する仕事の種類を選択することができないため，請負単価は一定しないこと，原告が労働に充てることのできる時間は妻の病状等に左右され，月々の作業量も一定ではないことから，原告が，毎月一定額の収入を安定して得ることは困難であったと認められる。さらに，Ｄは，通常，納期前でも原告が仕事を完成させると，次の仕事を発注し，仕事を途切れさせることはないから，原告が作業量を増やせば，仕事の量を増やすことは可能であるともいえるが，原告は，妻の世話や病院への付き添い，家事等の時間を除き，朝９時から夕方６時及び夕食後の約２時間を作業時間に充てており，これ以上仕事に充てる時間を増やすことは困難であったと認められる。まして原告の収入実績からすると１か月１１万円の収入を得るには高単価の仕事を受注できない限り作業時間を極端に増加させなければならないが（多少作業時間を増やしても上記金額まで到底増収できないことは後記のとおりである。),健康を維持しつつ継続的に作業時間を大幅に増加せることはほとんど不可能であったというべきである。本件請負業務の請負単価は，本件指示がなされた時点においては，保護受給開始当時（平成８年１月）と比較して約半額となり，１反あたり，高いもので１万２０００円，安いもので３０００円であったこと，原告の方から単価の高い仕事を選別して受注することはできないこと，原告は，単価の高い反物を仕上げるのには約１週間，単価の安い反物を仕上げるのには約二，三日間を要することからすれば，仮に，原告が作業時間をいくばくほど増やすことができたとしても，これにより，原告が，月々の収入を本件指示当時の月３万円ないし６万円程度から１１万円へと大幅に増加させることは現実的には不可能であったといえる。
なお，被告は，Ｂの症状に関しても言及するところ，前記認定事実によれば，Ｂは，精神疾患のため，自宅内においても随時原告の見守りが必要なほか，通院時の原告の付添は不可欠であり，また，家事の大部分若しくは相当部分を原告が担わざるを得なかったものと認められ，原告が，これらＢの見守り，介助及び家事等に費やす時間を本件請負業務に振り向けることは極めて困難であったといえるし，上記説示の点からすると，多少の時間を振り向けられたとしても，それによる増収効果はわずかであったことが明らかである。
したがって，本件指示がなされた時点において，原告が，本件請負業務の作業量を増やすこと等により，月額１１万円の収入を得ることは客観的に実現不可能であったか，少なくとも著しく困難であったと認められる。
エ 小括
以上によれば，原告が，当時置かれた生活状況の下で，友禅の内職の仕事（本件請負業務）で月１１万円へと収入を増加させることは到底期待できず，本件指示は，その内容において客観的に実現不可能又は少なくとも著しく実現困難なものというべきであるから，同指示は違法な指導指示に当たり，同指示の不履行を処分理由とする本件廃止決定も違法であると解すべきである。
(3) 被告の主張について
ア 被告は，原告は，保護受給を開始した平成８年１月の時点においては，月約１３万円の収入があり，その後も月１１万円を超える収入が得られた月もあったこと，原告が仕事のペースを上げればこれに応じてＤの発注も増加したことを理由に，原告が増収への努力を怠らなければ，月１１万円までの増収は可能であった旨主張する。
しかしながら，前記第３，１，(1)，エ，(イ)，(ウ)，(2)，ウ認定説示のとおり，保護開始後，原告の収入が１か月１１万円を超えたのは平成１３年１１月の１か月のみであり，１か月１１万円には達しないものの比較的高収入の得られた平成１６年１２月及び平成１７年１月については，寝る間を惜しんで働いたり，単価が高い仕事が割り当てられたというのであり，本件指示の時点においては，平成８年の時点と比較すると原告の請負単価は半額に低下しており，原告の方から請負単価の高い仕事を選別して受注することはできず，原告の現在の生活状況の下では，大幅に作業時間を増やすこともできなかったことからすると，本件指示を実行できなかった原因が原告の努力不足にあると認めることはできない。
イ 被告は，本件請負業務で増収が望めないなら，収入の低い友禅の仕事に見切りをつけ他の仕事を探すべきであったし，受注量が少ないことが問題であれば，空き時間を利用して他の内職をすること等によって，収入を増加させる方法はあったなどと主張する。
しかし，前記のとおり，本件指示は，自宅で行う友禅の仕事で増収することを求めるものであり，本件指示書の文面上も，自宅において本件請負業務に代え又はこれと共に友禅関係以外の請負仕事等をし，または，自宅以外の場所に赴いて就労することにより増収を図ることまで指示しているとは解されない（このような方法で増収を図ることが本件指示に違反すると解すべきかどうかは別論である。)｡被告が，本件指示書で指示する「友禅の仕事」以外の仕事により増収を図らなかったことをもって本件指示に違反し，保護廃止の処分事由になると主張することは，保護の実施機関が，法２７条１項に基づく指導指示の違反に対し，法６２条３項に基づき被保護者に不利益処分を課す際には，指導指示を書面により行うことを定めた生活保護法施行規則１９条の趣旨を顧みないものというべきである。
本件指示書にいう「友禅の仕事」が本件請負業務以外の自宅で行う友禅関係の仕事を含むと解するとしても，本件廃止決定当時，本件請負業務以外の原告の自宅で行う友禅関係の仕事で，それ単独で又は本件請負業務と併せて行うことで，１か月１１万円の収入が得られるものが実在したことを窺わせる証拠はない。
ウ 被告は，月１１万円への増収という本件指示の内容が達成されなくても，①原告による一定の増収努力が認められた場合，または，②原告が本件自動車を処分した場合には，被告は廃止決定は行うつもりはなかったのであり，本件指示は原告に不可能を強いるものではない旨主張する。
しかしながら，本件指示における指示内容が「１か月１１万円までの増収の向けて努力すること」ではなく,｢１か月１１万円までの増収を達成すること」であることは本件指示書の文面上明らかである。また，指示の理由部分を含めて解釈しても，本件指示書において，増収が達成されなくても，本件自動車を処分すれば廃止決定はしないとされたこと，換言すれば，指示内容が，１か月１１万円まで増収するか又は本件自動車を処分することであるということはできない。従前から，本件福祉事務所職員は収入の過少を理由に増収又は本件自動車の処分を求めてきたことからすると，原告も本件福祉事務所職員らが上記②の意図であることは推察していた可能性が高く，現に，平成１８年８月１０日の弁明の機会にも，上記職員は，原告に対し，本件自動車を処分すれば直ちに保護廃止にはならない旨述べている（前記第２，１，(8)）が，前同様，生活保護法施行規則１９条の趣旨に照らすと，本件指示書に記載のない本件自動車処分の不実施を指示違反として本件廃止決定をすることはできないというべきである。
もっとも，被告の上記主張は，本件指示の内容は飽くまで１か月１１万円までの増収であるが，処分行政庁は，これが実行できない場合も，原告に増収努力が見られるか又は本件自動車を処分したときは，保護廃止処分をしない予定であったとの趣旨とも解される。しかし，上記のような裁量権行使に関する処分行政庁の主観的事情は，実現不可能又は著しく困難な指示の違法性，ひいてはその指示違反を理由としてなされた保護廃止処分の違法性の有無に何ら影響を及ぼすものではない。
２ 被告の責任
保護の実施機関たる公務員は，法６２条３項に基づき指示違反を理由に保護廃止等の不利益処分をするに当たっては，個別の住民に対する関係で，法２７条に従った適法な指示に対する違反がない場合には上記不利益処分をしてはならない職務上の義務を負うと解すべきところ，前記第３，１認定説示によれば，処分行政庁の地位にあった被告の職員は，上記職務上の義務に違反し，違法な本件指示に違反したことを理由として本件廃止決定をしたものというべきであるから，その行為は国賠法１条１項の適用上違法である。また，前記認定のとおり，本件指示が出された平成１８年５月の時点において，１反あたりの原告の請負単価は，平成８年のころと比較して約半額になっていたから，保護開始決定当時の月収が約１３万円であったことは，原告が１か月１１万円まで増収可能であったことの根拠にならない。原告は，本件福祉事務所職員に対し，平成１６年１２月から２か月増収となった理由として単価の高い仕事が増えたと述べている（前記第３，１，(1)，エ，(ク)）ほか，単価の低い仕事が増えている（平成１７年６月９日），工賃は下がるばかりである（同年９月１５日），８年前は今の２倍以上の工賃がある（平成１８年６月１５日）（乙５の１１７頁，１１８頁，１２２頁）など，再三，単価の切り下げを訴えていたところ，同職員らがこれらの訴えの信憑性を疑わせる資料を入手していたなどの事情を認めるべき証拠は存在せず，これらの点からすると，処分行政庁の地位にあった被告職員は，原告が保護開始決定当時と同水準の収入を得ることが著しく困難であることを認識し得たというべきであるから，同職員に少なくとも過失があることは明らかである。被告は，原告と同年代の男性がアルバイト等で１か月に１１万円の収入を十分に得られる旨主張するが，そのことと，原告が本件請負業務で同額の収入を得られるかは別問題であり，仮に，同職員が，上記の理由から１か月１１万円までの増収が可能であると考えたとしても，過失は否定する余地はない。
したがって，被告は，原告に対し，国賠法１条１項に基づく損害賠償義務を免れない。
３ 損害
(1) 本件廃止決定がなければ受給できていた保護費 ３４５万６０００円
ア 証拠（乙５の２９頁，３２３頁）によれば，本件廃止決定直前の保護費は月額約９万６０００円であったことが認められ，原告は，本件廃止決定以後，本訴提起日であることが記録上明らかな平成２１年８月３１日までの３６か月にわたり，本件廃止決定がなければ受給することができたはずの上記保護費を受給することができなかった。したがって，本件廃止決定により，原告に，上記損害が生じたと認めることができる。
計算式：96,000×36＝3,456,000
イ これに対し，被告は，本件廃止決定時，原告はＣ名義の預金口座にはＣが受給した障害年金の残高があったこと等から，少なくとも本件廃止決定時から平成２０年１月までの間，原告世帯は，要保護性を欠く状態であり，上記損害は認められない旨主張する。
しかしながら，ここでいう原告の財産的損害は，本件廃止決定により保護費を受給できなかったことによるうべかりし利益の喪失であり，原告の要保護性の有無にかかわらず，上記損害は発生している。もっとも，処分行政庁が，本件廃止決定とは別に，（同廃止決定を自庁取消しした上）要保護性の欠如を理由に被告主張の上記期間内に原告に対する保護廃止決定をしたというなら別論であるが，上記保護廃止決定をしたとの主張立証はない。いかに法２６条所定の保護廃止事由が存在したとしても，現実に保護廃止決定がなされていない以上，有効な保護開始決定に基づく被保護者の受給権を否定することはできない。処分行政庁の地位にあった被告職員は，適法な廃止事由に基づかない本件廃止決定により，原告の上記受給権を違法に侵害したというべきである。したがって，要保護性の欠如を処分理由とする保護廃止決定がなされたと認められない以上，本件廃止決定により原告に保護費相当額の損害が生じたといえる。なお，上記預金はＣ名義であり，かつその原資はＣが受給した障害厚生年金であるから，預金債権はＣに帰属する。そして，Ｃは精神疾患のため就労できず，自宅閉居状態で障害厚生年金を受給していたものであり，年金を遡って受給したことにより多少の預金があったとしても，他の親族を扶養する余力があるものとは到底考えられず，また，処分行政庁により，本件廃止決定に先立ち，Ｃは原告世帯から世帯分離の措置を受けているのであり，このＣの預金を原告世帯の生活費に充てるべきことを前提とする被告の主張は失当である。
したがって，被告の上記主張は採用できない。
ウ 被告は，法は申請保護の原則及び審査請求前置主義を採用しており，原告が，本件廃止決定に対し審査請求を行わず，再び保護申請をするも，後にこれを取り下げたのであるから，本件廃止決定により原告に損害が生じたとはいえない旨主張する。
しかしながら，審査請求前置主義（法６９条）は，行政処分の取消訴訟を提起する際に，あらかじめ審査請求を経ることを義務づけるものに過ぎず，行政処分が違法であることを理由として国家賠償請求をするについては，あらかじめ当該行政処分について取消し又は無効確認の判決を得なければならないものではないことからすれば（最高裁昭和３５年（オ）第２４８号同３６年４月２１日第二小法廷判決・民集１５巻４号８５０頁，同平成２１年（受）第１３３８号平成２２年６月３日第１小法廷判決・民集６４巻４号１０１０頁参照),原告が，審査請求を行わなかったことにより，本件廃止決定に関し国家賠償を請求する権利を失うと解することはできない。また，申請保護の原則（法７条）は，新たに保護受給開始決定をする際には，原則として被保護者による申請が要件となることを意味するに過ぎず，従前の保護が違法な処分により廃止された場合に，被保護者に再申請を義務づけ，これを怠った場合に被保護者が保護費相当額の損害を請求する権利を失うことまでを含むものとは到底解されない。
被告の上記主張は採用の限りでない。
(2) 慰謝料について
ア 前記第３，１，(1)，カ認定事実，証拠（甲９の１ないし３，１９，乙５，原告本人）及び弁論の全趣旨によれば，次の事実が認められる。
(ア) Ｃは，平成１７年８月，過去の障害厚生年金１７４万４３３２円を遡及して受給し，以後，月額約５万円の同年金を受給している。
Ｂは，平成１０年１１月から障害基礎年金を受給し（当初障害等級１級，平成１５年１１月２級に変更），その額は，平成１８年９月１日当時，１か月当たり６万６００８円である。
(イ) 生活保護試算シートにより算出される原告世帯（Ｃを世帯構成員とした場合）の最低生活費は，月額２２万４８１０円である。
(ウ) 本件廃止決定後の平成１８年９月２０日の時点において，Ｃの預金口座には，Ｃが受給した障害年金の残高等約１６５万円があったが，同廃止決定後，上記口座の預金を払い戻し，原告世帯の生活費に充てていた。平成１９年１２月１５日の時点においては，上記預金口座には５１万９２６８円の預金残高があったが，Ｃは，同年１２月１９日，就職時に自宅を出るための準備資金として親戚から借り入れた計３８万円の金員を返済するため，上記口座から３８万円を引き出した。平成２０年２月の時点においては，上記口座の預金残高は約９０００円となり，以後，上記口座について預金の預入れ及び払戻しはされていない。
原告及びＢは，自己名義の預金口座を有していたが，本件廃止決定後，原告名義の預金口座の残高が１０万円を超えることはなく，Ｂ名義の預金口座の残高も，前記障害基礎年金の支給分を除いては，月々の生活費の足しになり得る額ではなかった。
(エ) 原告は，本件廃止決定後，食費の節約のために食事を一日三食摂ることができず，服やシャンプー，洗剤等の日用品も知人・友人から譲り受ける等して入手し，冠婚葬祭のための金員を準備することもできない等，苦しい生活を強いられた。
イ 前記認定事実によれば，本件廃止決定により侵害された原告の保護受給権は，保護費相当額の支払を受けることにより回復することができるものの，原告世帯は，同廃止決定により，月々の収入が生活に必要な収入を下回り，Ｃの預金口座にある預金を払い戻して生活費に充てることを余儀なくされ，さらに，平成２０年２月には，上記預金口座の残高もほとんどなくなり，それ以後，原告世帯は，生活に必要な収入額を下回る月々の収入のみによって健康で文化的な最低限度の生活水準を下回るともいうべき貧困生活を送ることを余儀なくされたのであり，原告は，これにより，財産的損害の回復によってはてん補されない著しい精神的苦痛を受けたといえる。そして，原告の上記精神的苦痛を慰謝するには３０万円をもってするのが相当である。
(3) 弁護士費用
前記認定の損害額や本件訴訟の経過等に照らし，前記処分行政庁の違法行為と相当因果関係を有する損害としての弁護士費用は，３７万円が相当である。
４ 結論
以上によれば，原告の本訴請求は，被告に対し，国賠法１条１項に基づき，４１２万６０００円及びこれに対する違法行為の後の日であり，訴状送達の日の翌日であることが記録上明らかな平成２１年９月１１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金の支払を求める限度で理由があるからその限度でこれを認容し，その余はこれを棄却することとし，主文のとおり判決する。
（裁判長裁判官 佐藤明 裁判官 柳本つとむ 裁判官 板東純）