大阪地方裁判所 平成１９年（行ウ）８２号 判決 2011年2月02日
主文
１ 本件訴えのうち，次の各請求に係る部分をいずれも却下する。
(1) Ａに対する補助金の支出が違法であるとして，Ａ，Ｐ１及びＰ２に対する請求を求める主位的請求のうち平成１６年度及び平成１７年度の各補助金の支出に関する部分，Ｐ３に対する賠償命令を求める主位的請求，Ｐ４に対する賠償命令を求める請求並びにＰ５に対する賠償命令を求める請求のうち平成１７年度の補助金の支出に関する部分
(2) Ａに対しＰ１の給与等相当額の補助金を交付することが共同不法行為であるとして，Ｐ２に対する請求を求める予備的請求のうち平成１６年度及び平成１７年度の各補助金の交付に関する部分並びにＰ３に対する賠償命令を求める予備的請求
２(1) 被告は，Ａ，Ｐ１及びＰ２に対し，各自７０９万６６２１円及びこれに対する平成１９年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員を大東市に支払うよう請求せよ。
(2) 被告は，Ａ及びＰ１に対し，連帯して１７６５万７１４１円及び内９５４万５９９０円については平成１７年４月１日から，内８１１万１１５１円については平成１８年４月１日から，それぞれ支払済みまで年５分の割合による金員を大東市に支払うよう請求せよ。
(3) 被告は，Ｐ５に対し，７０９万６６２１円及びこれに対する平成１９年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の賠償の命令をせよ。
３(1) 被告は，Ｂ及びＰ２に対し，各自６３万６４００円及び内２１万８７００円については平成１８年４月１日から，内４１万７７００円については平成１９年４月１日から，それぞれ支払済みまで年５分の割合による金員を大東市に支払うよう請求せよ。
(2) 原告のＰ６及びＰ７に対する賠償命令を求める請求をいずれも棄却する。
４ 訴訟費用はこれを５分し，その１を原告の負担とし，その余を被告の負担とする。
事実及び理由
第１請求
【Ａ補助金関係】
１(1) 被告は，Ａ，Ｐ１及びＰ２に対し，連帯して２４７５万３７６２円及び内９５４万５９９０円については平成１７年４月１日から，内８１１万１１５１円については平成１８年４月１日から，内７０９万６６２１円については平成１９年４月１日から，それぞれ支払済みまで年５分の割合による金員を大東市に支払うよう請求せよ。
(2) 被告は，Ｐ３に対し，９５４万５９９０円及びこれに対する平成１７年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の賠償の命令をせよ。
２(1) 被告は，Ｐ４に対し，１４４８万０００３円及び内９５４万５９９０円については平成１７年４月１日から，内４９３万４０１３円については平成１８年４月１日から，それぞれ支払済みまで年５分の割合による金員の賠償の命令をせよ。
(2) 被告は，Ｐ５に対し，１０２７万３７５９円及び内３１７万７１３８円については平成１８年４月１日から，内７０９万６６２１円については平成１９年４月１日から，それぞれ支払済みまで年５分の割合による金員の賠償の命令をせよ。
【アルバイト職員給与関係】
３ 被告は，Ｂ及びＰ２に対し，連帯して６３万６４００円及び内２１万８７００円については平成１８年４月１日から，内４１万７７００円については平成１９年４月１日から，それぞれ支払済みまで年５分の割合による金員を大東市に支払うよう請求せよ。
４(1) 被告は，Ｐ６に対し，５５万８７７０円及び内２１万８７００円については平成１８年４月１日から，内３４万００７０円については平成１９年４月１日から，それぞれ支払済みまで年５分の割合による金員の賠償の命令をせよ。
(2) 被告は，Ｐ７に対し，７万７６３０円及びこれに対する平成１９年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の賠償の命令をせよ。
第２事案の骨子
本件は，大東市の住民である原告が，Ａ（通称「Ｄ」）に対する補助金の交付やＥに対する職員の派遣を問題として，地方自治法２４２条の２第１項４号に基づき，被告に対し，損害賠償請求することなどを求めた住民訴訟である。
１ 【Ａ補助金関係】
本件のうち請求１及び２については，原告が，大東市がＡに対しＡの職員として採用されたＰ１の給与等として毎年多額の金銭を補助金として交付してきたことは公益上の必要性を欠く違法なものであるなどと主張して，平成１６年度から平成１８年度までに大東市からＡに交付された補助金（以下，各年度ごとに「平成１６年度補助金」などといい，併せて「本件各補助金」という。）のうち，Ｐ１の給与等相当額に当たる合計２４７５万３７６２円につき，(1)請求１記載のとおり，①主位的に，本件各補助金の支出（厳密には，補助金交付決定，支出命令及び支出の各行為であるが，適宜，これらを併せて「支出」とのみ表記する。）が違法，無効であることを理由として，Ａ及びＰ１に対して不当利得返還請求をすることを，市長であるＰ２に対して不法行為に基づく損害賠償請求をすることを，助役であったＰ３に対して同法２４３条の２第１項の賠償命令をすることをそれぞれ求め，②予備的に，Ａに対しＰ１の給与等相当額の補助金を交付することが，Ｐ２，Ｐ３，Ａ及びＰ１による共同不法行為であるとして，Ｐ２，Ａ及びＰ１に対して不法行為に基づく損害賠償請求をすることを，Ｐ３に対して賠償命令をすることをそれぞれ求め，③Ａ及びＰ１につき，主位的請求及び予備的請求が認められない場合の再予備的に，本件各補助金交付決定の取消しを前提として，同人らに対して不当利得返還請求をすることを求め，さらに，(2)請求２記載のとおり，収入役であったＰ４及びＰ５に対して賠償命令をすることを求めた事案である。
２ 【アルバイト職員給与関係】
本件のうち請求３及び４については，原告が，大東市がＥにアルバイト職員を派遣しその給与等を負担したことは，「公益法人等への一般職の地方公務員の派遣等に関する法律」（平成１８年法律第５０号による改正前のもの。以下「地方公務員派遣法」という。）に違反するなどと主張して，平成１８年にＥに配置されていた各アルバイト職員（以下「本件アルバイト職員」という。）に対し大東市が同年中に支出した給与等合計６３万６４００円につき，(1)請求３記載のとおり，Ｂに対して不当利得返還請求をすることを，Ｐ２に対して不法行為に基づく損害賠償請求をすることをそれぞれ求め，さらに，(2)請求４記載のとおり，出納室長であったＰ６及び出納室長代理であったＰ７に対して賠償命令をすることを求めた事案である。
第３法令等の定め
１ 【Ａ補助金関係】
(1) 地方自治法２３２条の２
普通地方公共団体は，その公益上必要がある場合においては，寄附又は補助をすることができる。
(2) 大東市補助金交付規則（平成１２年３月１７日大東市規則第１４号，甲６）
ア ４条
市長は，補助金等の交付の申請を受けたときは，当該申請に係る書類等により，当該申請に係る補助金等の交付が法令，条例若しくは規則又は予算で定めるところに違反しないかどうか，補助事業の目的及び内容が適正であるかどうか，金額の算定に誤りがないかどうか等を審査し，補助金等を交付すべきものと認められたときは，補助金等の交付の決定をするものとする。
イ １２条１項
市長は，補助金等の交付を受けた補助事業者が，次の各号のいずれかに該当するときは，補助金等の交付の決定の全部又は一部を取り消すことができる。
１号 補助金等を当該補助事業以外の用途に使用したとき
２号 補助金等の交付決定の内容又はこれに付した条件その他この規則又はこれに基づく市長の指示に違反したとき
３号 （以下略）
(3) Ａ補助金交付要綱（平成１４年３月２５日大東市要綱第２７号，甲７）２条
補助金交付の対象は，Ａとし，交付対象となる経費は，次に掲げるものとする。
(1) 人権教育及び人権啓発に関する事業費
(2) 協議会の運営に要する人件費
２ 【アルバイト職員給与関係】
(1) 地方公務員派遣法２条１項
任命権者は，次に掲げる団体（公益法人等）のうち，その業務の全部又は一部が当該地方公共団体の事務又は事業と密接な関連を有するものであり，かつ，当該地方公共団体がその施策の推進を図るため人的援助を行うことが必要であるものとして条例で定めるものとの間の取決めに基づき，当該公益法人等の業務にその役職員として専ら従事させるため，条例で定めるところにより，職員（条例で定める職員を除く。）を派遣することができる。
１号 民法（平成１８年法律第５０号による改正前のもの。）３４条の規定により設立された法人
２号 地方独立行政法人法５５条に規定する一般地方独立行政法人
３号 特別の法律により設立された法人（前号に掲げるもの及び営利を目的とするものを除く。）で政令で定めるもの
４号 地方自治法２６３条の３第１項に規定する連合組織で同項の規定による届出をしたもの
(2) 大東市公益法人等への職員の派遣等に関する条例（平成１４年３月２８日条例第２号，甲１１）
ア ２条
任命権者は，公益法人等（地方公務員派遣法２条１項に規定する公益法人等をいう。）のうち次の各号に掲げるものとの間の取決めに基づき，当該公益法人等の業務にその役職員として専ら従事させるため，職員（同条例３条１項各号に定める職員を除く。）を派遣することができる。
１号 大東市が基本金その他これに準ずるものを出資し，かつ，大東市内に主たる事務所を有する法人で，規則で定めるもの
２号 前号に掲げるもののほか，その業務の全部又は一部が大東市の事務又は事業と密接な関連を有するものであり，かつ，大東市がその施策の推進を図るため人的援助を行うことが必要であるもので，規則で定めるもの
イ ３条１項
地方公務員派遣法２条１項に規定する条例で定める職員は，次の各号に掲げる職員とする。
１号 臨時的に任用される職員その他の法律により任期を定めて任用される職員（かっこ内略）
２号 （以下略）
第４前提となる事実（当事者間に争いのない事実及び証拠等により容易に認められる事実。以下，書証番号は特に断らない限り枝番号を含むものとする。）
１ 当事者等
(1) 原告は大東市の住民である。
(2) Ｐ２は平成１２年５月５日から大東市の市長の職にある者である。
Ｐ３は平成１３年９月７日から平成１９年３月３１日まで同市の助役の職にあった者であり，１００万円未満の補助金の交付決定の専決権限を有し，かつ，大東市長が不在のときに同市長の決裁事項についての代決権限を有していた者である（大東市事務決裁規程７条，１１条）。
(3) Ｐ４は平成１３年１０月から平成１７年９月まで大東市の収入役の職にあった者であり，Ｐ５は同年１０月から同市の収入役の職にあった者である。
Ｐ６は，平成１８年当時，大東市の出納室長の職にあった者であり，職員の報酬，給料等を専決により支出する権限を有していた者である（当時の大東市収入役事務決裁規程３条(1)）。Ｐ７は，平成１８年当時，大東市の出納室長代理の職にあった者であり，出納室長の専決事項について，室長が不在のときに代決することができる権限を有していた者である（同規程５条２項）。
(4) Ａは，平成１４年３月にＣを含む大東市のＦ４団体（Ｃ，Ｇ，Ｈ，Ｉ）が統合され，同年４月に発足した団体であり，人権教育及び人権啓発を推進することにより，市民の人権尊重と，その精神の涵養を図り，差別の撤廃をめざし，個人の尊厳が確立された明るいまちづくりを進めていくことを目的とする団体である。
Ｅは，大東市において同和問題に係る当事者団体として活動してきたものである。
(5) Ｐ１は，Ｅの役員やＣの事務局長を務めるなど大東市の同和行政に強い影響力を有していた者であり，平成１４年４月１日から平成１９年２月１４日までＡにおいて常勤職員として雇用されていた者である。
Ｋは，Ｌを前身として平成１４年７月に発足した団体であり，Ｐ１が事務局長を務めている。
２ 国の同和行政の経緯
(1) 国において，昭和４０年８月にα答申が出され，昭和４４年，１０年間の時限法として同和対策事業特別措置法（以下「同対法」という。）が制定され，全国的に本格的な同和事業が実施されることとなった。同対法は３年間延長されたが，昭和５７年４月，５年間の時限法として，同対法の枠組みを基本的に引き継いだ地域改善対策特別措置法が施行された。
(2) 昭和６２年４月，５年間の時限法として地域改善対策特定事業にかかる国の財政上の特別措置に関する法律（以下「地対財特法」という。）が施行された。地対財特法は，平成４年と平成９年にそれぞれ５年間延長された後，平成１４年３月３１日をもって失効した。
３ 本件各補助金の支出
(1) Ａと大東市（大東市長Ｐ２）は，平成１４年４月１日，ＡがＰ１を雇用する当たっての協定（以下「本件協定」といい，その協定書（甲８）を「本件協定書」という。なお，その趣旨については後述のとおり争いがある。）を締結した。本件協定書には，次の内容が記載されている。
「平成１４年４月１日設立のＡ（以下「甲」という）が，Ｐ１氏を雇用するにあたり，大東市（以下「乙」という）との間に，下記のことについて，協定を締結する。
記
１．乙の申し出により，甲の事務局職員として雇用する。
２．職務内容については，甲の事務局が行う職務全般とする。
３．服務，給与，休暇，勤務時間等は大東市職員に準ずるものとする。
４．定年は大東市職員に準ずる。ただし，再任用制度は適用しない。
退職金については，昭和６０年４月を始期として乙が計算し，甲において積み立てをするものとする。
雇用に伴う人件費等は，乙が平成１４年度以降必要額を毎年度甲への補助金に含めて予算措置する。
５．厚生年金，社会保険，雇用保険等について，現段階（平成１４年４月１日現在）では，本人の意思により加入しないが，改めて本人から申し出があった時は，甲はすみやかに加入手続をし，乙は費用の対応をするものとする。
６．勤務時間は，午前８時４５分から午後５時１５分までとする。ただし，「大東市の職務に専念する義務の特例に関する条例」を準用し，本務に支障をきたさない範囲において，午後（午後０時４５分から午後５時１５分まで）Ｌからの申し出を受けて，業務を行うことを認める。
７．上記以外の業務を行う時は，本人から甲宛に職務免除願いを提出させる。（以下略）」
(2) 平成１６年度から平成１８年度までの，大東市からＡへの本件各補助金及びＡにおける予算支出中のＰ１の人件費の額（内訳）は，次のとおりである。
平成１６年度補助金 １７６５万６０００円
予算支出中の人件費 ９５４万５９９０円
内訳 給与 ４８８万９８０８円
職員手当 ２８３万３１８２円
退職積立金 １８２万３０００円
平成１７年度補助金 １６５９万６０００円
予算支出中の人件費 ８１１万１１５１円
内訳 給与 ４９５万０８００円
職員手当 ２８５万０６１９円
退職積立金 ３０万９７３２円
平成１８年度補助金 １５４３万５０００円
予算支出中の人件費 ７０９万６６２１円
内訳 給与 ４３６万６９５０円
職員手当 ２７２万９６７１円
退職積立金 ０円
(3) 平成１６年度補助金につき，Ｐ３助役は，同年４月１６日，代決により同補助金の交付決定を行い，同年５月２１日に６６５万６０００円，同年７月２３日に４００万円，同年１０月２２日に４００万円，平成１７年１月２８日に３００万円が，Ｐ４収入役の決裁によりそれぞれ支出された。
平成１７年度補助金につき，Ｐ２市長は，同年４月１５日，同補助金の交付決定を行い，同年４月２６日に６０９万６０００円，同年７月２２日に４００万円，同年１１月８日に４００万円，平成１８年１月２４日に２５０万円が，収入役（４月２６日及び７月２２日はＰ４，１１月８日からはＰ５）の決裁によりそれぞれ支出された。
平成１８年度補助金につき，Ｐ２市長は，同年４月２０日，同補助金の交付決定を行い，同年５月１２日に４９３万５０００円，同年７月２５日に４００万円，同年１１月２１日に４００万円，平成１９年１月２６日に２５０万円が，Ｐ５収入役の決裁によりそれぞれ支出された。
４ 本件アルバイト職員に対する給与等の支出
(1) Ｅは，大東市公益法人等への職員の派遣等に関する条例２条２号の「規則で定める」公益法人等には該当しない（大東市公益法人等への職員の派遣等に関する条例施行規則２条参照）。
(2) 本件アルバイト職員に対する平成１８年１月分から５月分まで及び同年７月分から１０月分までの給与等（給料及び交通費の合計。社会保険料は除く。）の支出命令日，支出日及び支出金額は，次のとおりである（いずれも平成１８年。甲３０）。
（支出命令） （支出） (支出金額）
１月分 ２月６日 ２月１６日 ６万５６１０円
２月分 ３月３日 ３月１６日 ７万２９００円
３月分 ４月５日 ４月１７日 ８万０１９０円
４月分 ５月１日 ５月１６日 ７万２９００円
５月分 ６月５日 ６月１６日 ７万２９００円
７月分 ８月２日 ８月１６日 ３万１７２０円
８月分 ９月５日 ９月１５日 ８万４９２０円
９月分 １０月３日 １０月１６日 ７万７６３０円
１０月分 １１月２日 １１月１６日 ７万７６３０円
（以上合計 ６３万６４００円）
(3) Ｐ６出納室長は，本件アルバイト職員の平成１８年の１月分から５月分まで，７月分，８月分及び１０月分の各給与等を専決によりそれぞれ支出し，Ｐ７出納室長代理は，本件アルバイト職員の同年９月分の給与等を代決により支出した。
５ 原告の監査請求に至る経緯
(1) 平成１８年１０月２７日，大東市議会の「いきいき委員会」において，Ｐ８市議会議員（以下「Ｐ８議員」という。）の質問により，本件各補助金及び本件アルバイト職員の問題が取り上げられ，その内容は，Ｍが発行する同年１１月１２日の aに掲載された。
平成１９年２月６日，主要な新聞各紙に，本件各補助金及び本件アルバイト職員の問題に関する記事が掲載された。
(2) 原告は，同月１４日，本件各補助金及び本件アルバイト職員の給与等を公金から支出することは違法であるなどとして，地方自治法２４２条１項に基づき，大東市監査委員に対し監査請求（以下「本件監査請求」といい，その監査請求書を「本件監査請求書」という。）をした。
大東市監査委員はこれに応じて監査を行い，同年４月１０日付け監査結果（以下「本件監査結果」という。）において，要旨，監査請求期間を徒過した支出につき期間徒過の正当な理由はなく，平成１８年２月１４日以降の支出に係るものに限り監査対象とすること，本件各補助金の交付は適法であり請求人（原告）の主張には理由がないこと，本件アルバイト職員の雇用・派遣に係る公金の支出は違法であること，以上の判断を示した上，大東市に対し，同日以降に支出された本件アルバイト職員の賃金等につき関係職員に対し返還を求めるなど必要な措置を講ずることを求めた。そして，本件監査結果は，平成１９年４月１１日，原告に通知された。
６ 本件訴訟の提起
(1) 大東市は，本件監査結果による措置要求に従わず，本件アルバイト職員の賃金等につき返還を求めるなどの措置を執らなかった。
(2) 原告は，同年５月９日，本件訴えを提起した。
第５主たる争点
１ 【Ａ補助金関係】の争点
(1) 本件各補助金の支出の違法を理由とする請求（請求１の主位的請求及び請求２）
（本案前の争点）
ア 監査請求期間徒過の正当な理由
イ 監査請求の対象と住民訴訟の対象の同一性
（本案の争点）
ウ 本件各補助金の支出の違法性
エ 当該職員又は相手方の責任の有無及び範囲
(2) 共同不法行為を理由とする損害賠償請求（請求１の予備的請求）
（本案前の争点）
ア 監査請求の対象と住民訴訟の対象の同一性
イ 監査請求期間制限の有無（いわゆる真正怠る事実か不真正怠る事実か）
（本案の争点）
ウ 共同不法行為の成否
エ 当該職員又は相手方の責任の有無及び範囲
(3) 補助金交付決定の取消しを前提とする不当利得返還請求（請求１(1)のＡ及びＰ１に係る再予備的請求）
（本案前の争点）
ア 補助金交付決定の取消しを前提とする不当利得返還請求と「怠る事実」該当性
（本案の争点）
イ 被告は本件各補助金の交付決定を取り消して不当利得返還請求をする義務を負うか否か
ウ 相手方の責任の有無及び範囲
２ 【アルバイト職員給与関係】の争点（請求３及び４）
(1) 本件アルバイト職員はＥに「派遣」されていたか否か
(2) 当該職員又は相手方の責任の有無及び範囲
第６主たる争点に関する当事者の主張の概要
１ 【Ａ補助金関係】の争点
(1) 本件各補助金の支出の違法を理由とする請求（請求１の主位的請求及び請求２）
ア 監査請求期間徒過の正当な理由
（被告の主張）
(ｱ) 大東市からＡに対する平成１６年度補助金及び平成１７年度補助金の各支出は，平成１６年５月２１日から平成１８年１月２４日までの間にされており，原告が平成１９年２月１４日にした本件監査請求は上記各支出から１年以上経過しているから，地方自治法２４２条２項本文の監査請求期間を徒過している。
(ｲ) 平成１７年度大東市一般会計予算書にはＡに対する同年度補助金が記載されているところ，同予算書は同年２月２４日から市民情報コーナーに据え置かれて市民の閲覧に供されており，同年３月２８日に同年度予算が議決されていること，Ａへの補助金は平成１８年１０月２７日に公開して開催された「いきいき委員会」で取り上げられていることからすれば，上記委員会の開催をもって住民が相当の注意力をもって調査すれば客観的に見て監査請求をするに足りる程度に当該行為の存在及び内容を知ることができたといえ，その約１１０日後にされた本件監査請求は相当な期間内にされたものとはいえない。
しかも，原告は，本件監査請求書において，その住所を「大東市役所内 Ｊ」としているとおり，長年にわたり大東市役所内で政治活動をしている人物であり，平成１８年１０月２７日のいきいき委員会で本件に関する質問を行ったＰ８議員とも政治的主義・主張を同じくする密接な関係にあり，Ｐ８議員の質問内容を知らなかったとは考えられず，少なくとも同日の時点で容易に当該行為の存在及び内容を知ることができたことは明らかである。この点，原告は，平成１９年２月６日の新聞報道により初めて当該行為の存在及び内容を知り得たと主張するが，上記記載の点のほか，原告が本件監査請求において新聞記事には記載されていない内容の主張をしていること，新聞報道からわずかの期間でＰ１の退職積立金の金額の調査を行うことは容易ではなく，以前から原告は本件について知悉していたと考えられることからすれば，原告の主張は事実に反する。
（原告の主張）
(ｱ) 普通地方公共団体の住民が相当の注意力をもって調査を尽くしても客観的にみて監査請求をするに足りる程度に財務会計上の行為の存在又は内容を知ることができなかった場合には，地方自治法２４２条２項ただし書にいう正当な理由の有無は，特段の事情のない限り，当該普通地方公共団体の住民が相当の注意力をもって調査すれば客観的にみて上記の程度に当該行為の存在及び内容を知ることができたと解される時から相当な期間内に監査請求をしたかどうかによって判断すべきである（最判平成１４年９月１２日・民集５６巻７号１４８１頁）。
本件では，大東市の住民は，大東市がＡに補助金を支出していることを知っただけではなく，その補助金が勤務実態のない職員に給与等として支払われていることを知らなければ監査請求ができなかったところ，平成１９年２月６日の新聞報道によってはじめてＡの職員であるＰ１に勤務実態のないことを知ることができた。原告は，上記報道から８日後に本件監査請求を行ったものであり，監査請求し得ることを知り得たときから相当な期間内に監査請求をしたものといえ，地方自治法２４２条２項ただし書の「正当な理由」がある。
(ｲ) 被告の反論について
被告は，正当な理由の有無の判断につき，平成１８年１０月２７日の「いきいき委員会」で本件が議論された時点を基準とすべき旨主張する。しかし，通常の市民生活を営んでいる者が，全ての市議会を傍聴できるはずがない。また，上記委員会は平成１７年度大東市歳入歳出決算事項別明細書（乙１０）の項目が議題（審査内容）となっており，この明細書は９月議会の告示日（平成１８年９月１日）に一般の閲覧に供されていたとされるが，同明細書をみると膨大な項目の中にわずかに「Ａ補助金」と記載されているのみであり，上記委員会において具体的にどのような議論がされるのか不明であり，これらの情報のみでは，監査請求をするに足りる程度に当該行為の存在及び内容を知ることはできない。
被告は，本件に関する質問を行ったＰ８議員と原告は密接な関係にあり，少なくとも平成１８年１０月２７日のいきいき委員会までには当該行為の存在及び内容を知ることができたから，正当な理由はない旨主張する。しかし，原告とＰ８議員とが密接な関係にあったとしても，それをもって本件各補助金が勤務実態のないＰ１の給与等に用いられていた事実を当然知り得たことにはならない。しかも，原告は，現実にも，Ｐ８議員と密接な関係を有するものではなく，Ｐ８議員から情報を得たわけでもないし，a（乙８）も見ていない。原告は新聞報道によって初めて本件における不当な公金支出の実態を知ったのである。
イ 監査請求の対象と住民訴訟の対象の同一性
（被告の主張）
(ｱ) Ｐ１に対する請求について
Ｐ１に対する請求を求める訴えについては監査請求が前置されていない。すなわち，本件監査請求書にはＰ１の個人名が特定されておらず，しかも，本件監査請求の趣旨からみて，Ｐ１に対する請求が措置の対象に含まれているとは解されない。
(ｲ) 平成１８年度補助金の支出について
原告は，平成１８年度補助金の支出につき監査請求を行っていないので，同補助金の支出に係る訴えは不適法である。
（原告の主張）
(ｱ) Ｐ１に対する請求について
原告は，本件監査請求において，「市の人権に名を借りた旧同和行政の速やかな完全終結を今回，市民の納得の行くよう，具体的解決として公金の返還」を求めているのであり，その相手方は，法的に返還義務のある者全てである。また，本件においては本件監査請求の時点でＰ１の氏名が明らかになっていなかったこと，監査請求において相手方を厳密に特定することは不可能であることからすれば，Ｐ１の氏名が特定されていないとしても，本件監査請求は，同人に対する請求を怠る事実をその対象に含むというべきである。
(ｲ) 平成１８年度補助金の支出について
本件監査請求は，平成１８年度補助金の支出をその対象に含んでいる。
ウ 本件各補助金の支出の違法性
（原告の主張）
(ｱ) 本件協定は違法，無効であり，これを前提とする本件各補助金の支出も公益上の必要性を欠く違法なものであること
大東市がＡに補助金を交付したとしても，大東市とは別個の法人格であるＡがいかなる人物を雇用し，いかなる給与を支払うかは，本来，大東市とは関係がないはずである。しかし，大東市は，Ｐ１及びその背後にあるＢに経済的援助を行うべく，Ｐ１をＡに雇用する必要性がないにもかかわらず，あえてＡがＰ１を雇用することについて，大東市とＡが合意し，しかも，Ｐ１の給与分を負担することを大東市が約束し，さらに，Ｐ１の職務について不当に広範な職務免除を認めた。このような補助金の支出が違法であることは明白である。
Ｐ１は，Ｅの役員（現在は顧問）であり，Ｃの専任職員として，以前から大東市の同和行政に強い影響力を有していた。このＣは，平成１４年２月１８日，地対財特法の失効に伴い解散したが，大東市は，Ｐ１及びその背後にあるＢの強い要請により，引き続き，Ｐ１すなわちＢに対し，経済的保障を行う必要に迫られた。そのため，大東市は，同年４月１日から，現実には何らＰ１をＡの業務に従事させる意図もないのに，Ｐ１をＡの常勤職員として雇用させ，そこにＰ１の給与分相当額の補助金を交付し，Ｐ１の勤務実態の有無にかかわらず給与・退職金等を保障することにより，Ｐ１の地位を確保することとしたのである（本件協定書１，４，５条）。本来，Ａの職員にすぎないはずのＰ１に対し，大東市が身分・給与等について責任を負う必要はないにもかかわらず，このような協定を締結することに何ら合理性はなく，Ｐ１及びその背後にあるＢに対する不当な経済的援助であり，その圧力に屈した違法なものである。
さらに，大東市は，Ｐ１がＡで雇用されるに際し，Ａとの間で，Ｐ１の職務免除を不当に広く認めている。すなわち，本件協定書６条は，「勤務時間は，午前８時４５分から午後５時１５分までとする。ただし，『大東市の職務に専念する義務の特例に関する条例』を準用」と規定している。この点，大東市の職務に専念する義務の特例に関する条例（昭和３４年１２月２３日条例第２６号）２条各号によれば，職務専念義務の免除事由は，研修を受ける場合（１号），厚生に関する計画の実施に参加する場合（２号），前２号に規定する場合を除くほか，任命権者が定める場合（３号）とされている。Ｐ１の場合，１号及び２号の場合に該当しないことは明らかであるから，３号の「任命権者が定める場合」に該当する必要があるところ，これも職務免除の規定は厳格に解釈されるべきであるから，１号及び２号に匹敵するような個別具体的かつ正当な理由が必要というべきである。ところが，本件協定書６条では，「本務に支障をきたさない範囲において，午後（午後０時４５分から午後５時１５分まで）Ｌからの申し出を受けて，業務を行うことを認める。」とされるのみであり，午後からの勤務については，Ｌからの申出さえあれば，任命権者が具体的な必要性を判断しないまま職務免除が認められることになっている。しかも，本件協定書７条では，「上記以外の業務を行う時には，本人から甲（Ａ）宛に職務免除願いを提出させる。」と規定され，それ以外の時間帯も，職務免除願さえ出せば，何の限定もなく簡単に職務が免除されることとなっているのである。これらの違法な職務免除条項により，Ｐ１は，「本務に支障をきたさない範囲において」「Ｌからの申し出」さえ受ければ，午後のＡでの職務の免除を認められ，午前中についても，職務免除願を提出させることで容易に職務免除を認められている。このような規定からして，Ｐ１がＡにおいて勤務する必要性が乏しいことは明白である。すなわち，前述の違法な目的を実現するため，このように不当に広範な職務免除を認める内容となっており，本件協定の違法性はより一層明白である。
このように，本件協定は，その目的の不当性と，これを実現するための不当に広範な職務免除規定からして，その違法性は明らかであり，公序良俗に反し無効である。
(ｲ) 仮に本件協定が有効であるとしても，本件各補助金の支出は公益上の必要性を欠く違法なものであること
仮に本件協定が有効であるとしても，本件協定締結後のＰ１の勤務実態は，本件協定にすら違反するものであり，そのような実態を熟知しながら，これを放置し，本件各補助金を交付したとすれば，同補助金の支出が公益上の必要性を欠くことは明白である。
Ｐ１は，午後からはＫに「出勤」するのみならず，午前中もほとんど毎日「Ｋの業務のため」という理由で職務免除を受けており，ほとんどの勤務日において，ほぼ終日，Ｋに行っていた。そして，このような状況が，少なくとも，平成１６年１月から平成１９年２月まで一貫して続いているのである（しかも，大東市のＰ９啓発推進課長が平成１８年１０月２７日のいきいき委員会において答弁した内容によれば，そのような状況は平成１４年４月以降続いていたと推認される。）。このように，Ｐ１はＡにおいてほとんど勤務実態がなく，そのような状況を大東市が長年黙認してきたことは明らかである。
Ｐ１は，Ａの常勤職員である以上，本来であれば，（中略）にあるＡの事務所に出勤し，その業務に従事しなければならない（本件協定を前提としても，ＡにおいてＰ１の本務とされるべき職務があり，これを前提に職務免除が認められているにすぎない。）。ところが，本件協定締結後，現実には，Ａの業務は，大東市の職員によって行われる一方で，Ｐ１は，同人自身が事務局長を務めるＫにおいて業務を行ったり，あるいは何ら業務を行わなくとも，本件各補助金が交付され，多額の給与等の支払を受けていたのである。
したがって，仮に本件協定が有効であるとしても，大東市は，上記のようなＰ１の勤務実態を知りながら，これを漫然と放置し，補助金の支出を継続したものであり，このような補助金の支出が公益上の必要性を欠き違法であることは明らかである。
（被告の主張）
(ｱ) 大東市の同和行政と本件各補助金の公益上の必要性
大東市では，平成４年に「差別撤廃・人権擁護都市」が宣言され，平成１２年には，大東市長からＶに対し，「人権尊重のまちづくりのための基本となるもの」及び「大東市における今後の同和行政のあり方」についての諮問がされ，同年９月には，人権尊重のまちづくりを推進するため「大東市人権尊重のまちづくり条例」が制定され，さらに，平成１３年１１月９日「大東市における今後の同和行政のあり方について」と題する答申により上記条例の基本理念を基底として同和問題の解決のための施策を含めた人権施策の基本となる方針や計画等の策定をすることの要望が出され，地対財特法失効後の人権教育及び人権啓発についてはＡが，相談・自立支援・地区内外の交流の各推進については地域協議会が担うことになった。Ａは，これまでのＦ団体であったＣ，Ｇ，Ｈ，Ｉが，事務の簡素化と活動の一本化による幅広い事業展開を図るべく統合され，平成１４年４月１日に発足したものであるが，人権教育及び人権啓発を進めることで，一人一人が自分を含めて全ての人権の大切さを理解することにより，差別のない，人権が尊重されたまちづくりを進めることを目的とし，コンサートや市民講座等のさまざまな啓発事業を実施している。
次いで，大東市では，平成１２年１２月に「大東市同和行政推進プラン」，平成１４年３月に「大東市同和行政基本方針」が相次いで策定され，平成１７年３月には「大東市人権行政基本方針」が策定され，市総合計画に基づいて進められる市の施策全てが人権施策であることを再認識し，市の将来像を実現させ，市が施策を進める上で基本となる考え方が示され，今後も人権教育・啓発を推進することが，市の施策において不可欠なものとして位置付けられた。そして，ＡはＦ団体の中核として位置付けられている。
以上のとおり，大東市がより多くの市民や団体の参加により人権教育と人権啓発を推進することで人権尊重とその精神の涵養を図り，あらゆる差別の撤廃を目指し，個人の尊厳が確立されたまちづくりを目指すことを目的として，人権施策の推進面からＦ団体へ補助金を交付することが市と市民が一体化した人権教育・啓発活動の実施を図ることになることからして，公益上の必要性が認められることは他言を要しない。
(ｲ) 原告の主張に対する反論
Ｐ１は，従来からＣの専任職員として大東市が行う人権啓発事業の推進に幅広く携わっており，また，平成１４年の地対財特法失効後の大東市の同和対策事業の推進のためには，その専門性，人脈，知識等が必要不可欠であり，人権啓発事業，相談事業，地域内外交渉事業において欠かすことのできない人材であるとの認識に立って，大東市の行政政策の一環として人権教育啓発事業を推進するＡにおいて，同人が中心となって担ってもらうことを大きく期待していた。そのために大東市がＡに対しＰ１の採用を要望し，締結されたのが本件協定である。
このように，本件協定はあくまで大東市が行政遂行のために要望・希望を表明したもので，Ｐ１の採用もあくまでＡの判断において行われ，万一，同人が採用された場合の大東市の対応（考え方）が規定されているだけのもので，大東市がＰ１及びＢの強い要請により，経済的保障を行う必要に迫られて締結されたものではないし，大東市が形式的に雇用させたものでもない。
また，職務免除に関する条項が設けられているのも，Ａが本来の職務に支障を来さない範囲で，Ｌ（Ｋ）の目的達成のための確たる基盤作りができるまでの間，Ｐ１の派遣の依頼があった場合，Ａがこれに協力する場合は，大東市も人権施策の推進に寄与するものとして，これを「了」とすることを謳っているだけで，具体的な必要性のないまま職務免除を是認することを認めたものでないことはいうまでもない。
Ｐ１は本件協定に基づきＡに事務局職員として雇用され，午後についてはＬ（Ｋ）の基盤作りができるまでという条件でその業務を行っていたものであり，午前中はＡが行う啓発イベントや会議等に出席して司会等の業務をしていた。
エ 当該職員又は相手方の責任の有無及び範囲
（原告の主張）
(ｱ) Ｐ２は，大東市長として，違法に平成１７年度補助金及び平成１８年度補助金の各交付決定をしたものであり，また，平成１６年度補助金の交付決定については，違法な財務会計行為を阻止すべき指揮監督上の義務に違反したものであり，大東市に対し，不法行為に基づく損害賠償の責任を負う。
(ｲ) Ｐ３は，大東市助役として，平成１６年度補助金が公益性を欠くものであることを知りながら，違法に同補助金の交付決定を代決したものであり，大東市に対し，地方自治法２４３条の２第１項の損害賠償責任を負う。
(ｳ) Ａは，Ｐ１の勤務実態がなく，同人に対する給与等の支払が違法であることを認識しながら，大東市から補助金を受け取っていたものであり，大東市に対して不当利得返還義務を負う。
(ｴ) Ｐ１は，Ａの職員として勤務実態がないにもかかわらず，給与等を受け取っていた者であり，大東市に対して不当利得返還義務を負っている。なお，大東市の損失とＰ１の利得との間にはＡが介在しているが，大東市のＡに対する補助金の支出は同時にＰ１の給与として同人に利得を与えることになるから，実質的に見て，両者の間には因果関係が認められるのであり，この場合に不当利得返還請求を認めなければ，財産的価値の移動を公平の観点から是正しようという不当利得制度の趣旨にもとるというべきである。
(ｵ) Ｐ４及びＰ５は，本件各補助金が支出された当時収入役であったところ，同人らはＡへの補助金支出が違法であることを知りながら支出を行ったものであり，地方自治法２４３条の２第１項の損害賠償責任を負う。
(ｶ) 上記の当該職員又は相手方が賠償すべき金額は，平成１６年度補助金につき９５４万５９９０円，平成１７年度補助金につき８１１万１１５１円，平成１８年度補助金につき７０９万６６２１円である。
ただし，Ｐ４は平成１３年１０月１日から平成１７年９月３０日まで収入役であったものであり，平成１７年１０月からはＰ５が収入役であったものであるから，それぞれの在任中の決裁額について責任を負うところ，平成１７年度の支出のうち，Ｐ４が決裁しているのは第１四半期（４月）の６０９万６０００円及び第２四半期（７月）の４００万円の合計１００９万６０００円であり，Ｐ５が決裁しているのは第３四半期（１０月）の４００万円及び第４四半期（１月）の２５０万円の合計６５０万円である。そして，平成１７年度においてＰ１の給与等として支払われているのは８１１万１１５１円であるから，これを上記の各決裁に係る金額の割合（Ｐ４が６０．８３％，Ｐ５が３９．１７％）で按分すると，平成１７年度の支出のうちＰ４が責任を負うのが４９３万４０１３円（平成１６年度分９５４万５９９０円と合算すると１４４８万０００３円），Ｐ５が責任を負うのが３１７万７１３８円（平成１８年度分７０９万６６２１円と合算すると１０２７万３７５９円）となる。
（被告の主張）
いずれも争う。
(2) 共同不法行為を理由とする損害賠償請求（請求１の予備的請求）
ア 監査請求の対象と住民訴訟の対象の同一性
（被告の主張）
原告は，Ｐ２，Ｐ３，Ａ及びＰ１の共同不法行為に基づく損害賠償請求権を行使しないことを「怠る事実」として，同人らに対し共同不法行為に基づく損害賠償請求等をすることを求めている。しかし，原告は，本件監査請求書において，「公金の返還と補助金の是正・見直しを求め」ているだけであり，共謀による公金支出について共同不法行為による損害賠償請求権の行使を怠っている旨の指摘はないから，原告の上記請求は監査請求を経ていない。
（原告の主張）
監査請求の対象と住民訴訟の対象との同一性については，あまりこれを厳格に要求すると，住民の住民訴訟を提起する機会を不当に制限することになる。裁判例においても，これを緩やかに解している。
本件監査請求は，「公金の返還と補助金の是正・見直しを求め」るために，「地方自治法第２４２条第１項の規定により・・・必要な措置を請求」している。そして，同法２４２条１項には怠る事実についても規定されているのであるから，原告は，本件監査請求において，怠る事実が存在する場合にはその行使も求めていることは明らかである。したがって，共謀による共同不法行為を理由とする請求は，本件監査請求の対象と実質的に同一であり，監査請求を経ている。
イ 監査請求期間制限の有無（いわゆる真正怠る事実か不真正怠る事実か）
（被告の主張）
本件においては，監査委員は本件各補助金の支出が違法であるか否かを判断せざるを得ず，これを判断するまでもなく原告が主張するような共同不法行為に基づく損害賠償請求権の発生が認められるものではないから，いわゆる不真正怠る事実として，地方自治法２４２条２項本文の期間制限が及ぶ。
監査請求期間を徒過したことにつき正当な理由がないことについては，上記１(1)ア（被告の主張）記載のとおり。
（原告の主張）
共同不法行為を理由とする損害賠償請求の行使を怠る事実は，いわゆる真正怠る事実であり，地方自治法２４２条２項本文の期間制限は及ばない。
ウ 共同不法行為の成否
（原告の主張）
そもそも，本件各補助金は，Ｐ１及びその背後にあるＢが，同和行政に関する強い影響力を背景に，Ｐ１ひいてはＢに対する不当な経済的保障を行うべく支給されたものである。
すなわち，本件各補助金の目的は，Ｐ１をＡの職員として雇用する必要がないにもかかわらず，職員として雇用し，その上で不当に広範な職務免除を認めることにより，Ａにおいて実質的に職務を行わず，自由に活動できるようにした上で，給与名目で多額の金銭を支給するものであった。そして，このような目的を達成するため，大東市長であるＰ２は，単に不当な補助金の交付を決定するのみならず，Ｐ１及びＢの圧力の下，Ａとの間で，積極的に本件協定書を作成し，Ｐ１に不当に広範な職務免除を認めた上で，大東市がＰ１の人件費を補助金という形で保障する態勢を調え，現実に補助金を交付させたのである。このような状況は，単にＰ１とＡが結託して大東市に補助金を交付させたことを，Ｐ２が黙認したというものではなく，積極的に，Ｐ２，Ｐ１及びＡが結託した共同不法行為としてとらえるべきものである。
また，Ｐ３は，平成１６年度補助金の交付決定を代決しているところ，同人は本件協定締結当時も大東市の助役の役職にあり，Ｃの解散に伴う専任職員の取扱いについても，本件協定の締結についても，助役としてその協議に参加している。したがって，平成１６年度補助金の交付決定については，Ｐ２，Ｐ３，Ａ及びＰ１が結託した共同不法行為が成立する。
（被告の主張）
争う。
エ 当該職員又は相手方の責任の有無及び範囲
（原告の主張）
Ａ，Ｐ１及びＰ２は，大東市に対し，本件各補助金のＰ１の人件費相当額につき，請求１(1)のとおり，共同不法行為に基づく損害賠償責任を負う。
Ｐ３は，大東市に対し，平成１６年度補助金のＰ１の人件費相当額につき，請求１(2)のとおり，地方自治法２４３条の２第１項の損害賠償責任を負う。
（被告の主張）
争う。
(3) 補助金交付決定の取消しを前提とする不当利得返還請求（請求１(1)のＡ及びＰ１に係る再予備的請求）
ア 補助金交付決定の取消しを前提とする不当利得返還請求と「怠る事実」該当性
（原告の主張）
大東市長は，本件各補助金の交付決定を取り消してＡ及びＰ１に対して不当利得返還請求権を行使すべきなのに，これを怠っていることは「怠る事実」に該当する。
確かに，原告の上記主張は，大東市補助金交付規則１２条により大東市長が補助金交付決定を取り消すことを前提としており，不当利得返還請求権の行使の前提として補助金交付決定の取消しという行為を必要とするから，怠る事実として構成できないという疑問もある。しかし，補助金交付決定自体は一応公益性が認められて適法であるように見えても，その補助金が目的外使用されているなどした場合，住民は補助金交付決定後の事実の違法性を主張して補助金の返還を求めざるを得ない。ところが，このようなケースにおいて，返還請求の前提として交付決定の取消しが必要となる場合，長が交付決定を取り消して不当利得返還請求権の行使のみを怠っている場合だけ住民訴訟となり，長が交付決定の取消しそのものを怠っている場合には住民訴訟の対象とならないというのは，あまりに不合理である。
このような不合理を回避するためにも，補助金交付決定の取消しを補助金返還請求権と別個にとらえるべきではない。すなわち，補助金交付決定の取消しは補助金返還請求権を発生させるための手段であって，これらは一体として機能するものであり，併せて地方自治法２４２条１項所定の「財産の管理」に含まれる。
したがって，本件においても，補助金交付決定の取消しとそれを前提とする不当利得返還請求権を行使しないことが一体として「怠る事実」に該当する。
（被告の主張）
原告は強引に補助金交付決定の取消しを「怠る事実」として構成しているが，ためにする主張以外の何ものでもない。原告は，補助金交付決定の取消しと補助金返還請求権は一体として機能すると解すべきであるとか，補助金交付決定の取消しの行使も「財産の管理」に含まれるなどと主張しているが，独自の解釈であり失当である。
イ 被告は本件各補助金の交付決定を取り消して不当利得返還請求をする義務を負うか否か
（原告の主張）
被告は，本件各補助金を交付した後，不当に広範な職務免除規定を悪用して業務放棄をしていたような実態が判明すれば，被告は，その時点で，大東市補助金交付規則１２条１項２号によりその交付決定を取り消すべきであった。
補助金交付決定の取消しについては被告に裁量権があると解されるが，Ｐ１がＡに雇用された平成１４年度からほとんど全くＡに出勤しなかったこと，出勤しても休暇届の提出といったことしかしていないこと，これに比してＰ１が受け取る給与等は年間８００万円以上と非常に高額であること，これらの事実を大東市が正確に把握していたことなどに照らせば，被告が本件各補助金の交付決定を取り消さない不作為は，裁量権の範囲を著しく逸脱するものであり，違法である。
被告が本件各補助金の交付決定を取り消せば，同決定は遡及的に無効となり，Ａ及びＰ１の利得には法律上の原因がなくなるので，被告は，Ａ及びＰ１に対し，不当利得返還請求をすべき義務を負う。
（被告の主張）
争う。
ウ 相手方の責任の有無及び範囲
（原告の主張）
Ａ及びＰ１は，大東市に対し，本件各補助金のＰ１の人件費相当額につき，請求１(1)のとおり，不当利得返還義務を負う。
（被告の主張）
争う。
２ 【アルバイト職員給与関係】の争点（請求３及び４）
(1) 本件アルバイト職員はＥに「派遣」されていたか否か
（原告の主張）
大東市は，平成１４年６月１日から，庁務員補助という名目でアルバイト職員を雇用し，これをＥに「派遣」し，Ｅにおいて違法にその業務に従事させている。そして，大東市がアルバイト職員を「派遣」していたことは，いきいき委員会における大東市の担当者の答弁からも明らかである。
地方自治体の職員の「派遣」は，地方公務員派遣法によれば，役職員として専ら従事する場合で，条例で定めなければならないものとされており（同法２条），大東市公益法人等への職員の派遣等に関する条例では，アルバイト職員は派遣できないこととされている（２条，３条１項１号）。また，同条例施行規則２条においても，Ｅは派遣先団体として掲げられていない。したがって，大東市によるアルバイト職員の「派遣」は地方公務員派遣法等に違反し，本件アルバイト職員に対する給与等の支出は地方自治法２０４条の２に反するものであり，違法な財務会計行為であることは明らかである。
被告は，本件アルバイト職員はＥにおいて大東市の仕事をしていた旨主張する。しかし，本件アルバイト職員は，Ｅの事務所において仕事をしていたのであるから，主としてＥの指揮監督を受けていたことは明らかである。また，被告が主張する本件アルバイト職員の職務内容をみても，社会通念上，大東市が行うべき仕事であるとはいえず，Ｅの仕事であることが明らかである。
（被告の主張）
ア Ｅはその業務の全部又は一部が地方公共団体の事務又は業務と密接な関連を有し，当該地方公共団体がその施策の推進を図るため援助を行うことが必要な団体ではあるが，原告の主張する地方公務員派遣法２条の定める「団体」には該当せず，そもそも同法の適用を前提とする原告の主張自体失当である。
イ 仮に，Ｅが地方公務員派遣法の適用を受けると解したとしても，本件アルバイト職員のＥにおける業務は「派遣」に該当しない。
すなわち，本件アルバイト職員の職務内容は次のとおりであり，Ｏからの指示に従って，Ｅにおいて大東市の業務を行っていたものであるから，「派遣」には当たらない。
(ｱ) 大東市とＥとの協議事項に関する調整事務補助
大東市は，平成１９年３月まで，旧同和対策事業対象地域及びその周辺地域において実施する主要な事業の全てについて，地域を代表する機関であるＫとの間で，Ｅとの事前説明を行った上で，毎月２回協議を行うことになっていたところ，本件アルバイト職員は，それらの事業を担当する課から協議内容の説明文書や資料を受領したり，事業担当課のＥ役員に対する事前説明の日程調整や説明文書，資料を必要部数複写し配布して，事前説明が円滑に進むように準備する仕事をしていた。ちなみに，平成１８年２月１４日から同年１０月３１日までの協議件数は２６件である。
(ｲ) 大東市からＥへの報告事項に関する処理事務補助
大東市で，発言，落書，郵便物等による差別事象が起きた場合，Ｅ役員に報告を行い，大東市とＥ役員との面談が必要なときの日程調整や当該差別事象の内容，背景，分析，課題，今後の取組みに関する大東市の文書のＥへの提出行為，更には最終報告に至るまでの大東市とＥとの連絡業務をしていた。ちなみに，差別事象として，平成１７年度は落書２件，発言２件，平成１８年度は落書３件が発生している。
(ｳ) Ｅ等から大東市への要望事項のとりまとめ等に関する事務補助要望書をとりまとめたり，大東市への報告及び回答の連絡をしていた。
(ｴ) Ｏとの連絡事務補助
大東市が臨時職員を募集する場合，人権政策室からＥ等に期日を設けて希望者の有無を問い合わせたりする場合があり，このような問い合わせの有無や希望者があった場合の履歴書等の書類についての希望課への提出行為をしていた。また，大阪府などの他の行政機関からの職員募集の情報提供についても，人権政策室からの情報提供により，Ｅ役員等にその情報を周知する仕事をしていた。ちなみに，平成１８年２月１４日から同年１０月３１日までの大東市に関する募集件数は２９件である。
(2) 当該職員又は相手方の責任の有無及び範囲
（原告の主張）
ア Ｅは，法律上の原因なくして派遣されたアルバイト職員から労務の提供を受けたことによってこれに相当する利得を得，一方，大東市はアルバイト職員に給与等を支給したことによってこれに相当する損失を被ったというべきである。したがって，Ｅは，大東市に対し，請求３のとおり，本件アルバイト職員に対する給与等の支給額と同額を不当利得として返還すべきである。
イ Ｐ２は，大東市長として，本件アルバイト職員に対する給与等の支出につき，専決によりされた違法な財務会計行為を事前に確認し，その執行を中止すべき義務を負うものであるのに，これを怠ったものであり，大東市に対し，請求３のとおり，不法行為に基づく損害賠償義務を負う。
ウ Ｐ６は，大東市の出納室長として，専決により本件アルバイト職員に対する給与等（平成１８年１月分から５月分まで，７月分，８月分及び１０月分）を支出したものであり，Ｐ７は，大東市の出納室長代理として，代決により本件アルバイト職員に対する給与等（平成１８年９月分）を支出したものであり，違法な財務会計行為を行ったものであるから，請求４のとおり，それぞれ地方自治法２４３条の２第１項の損害賠償責任を負う。
（被告の主張）
ア 本件アルバイト職員はＥにおいて大東市の業務に従事していたものであるから，Ｅは労務の提供を受けておらず利得がない。したがって，Ｅは，大東市に対し，不当利得返還義務を負わない。
イ その余はいずれも争う。
第７【Ａ補助金関係】についての当裁判所の判断
１ 本件各補助金の支出の違法を理由とする請求（請求１の主位的請求及び請求２）の本案前の争点について
(1) 監査請求期間徒過の正当な理由（争点１(1)ア）
ア 大東市がＡに交付した平成１６年度補助金及び平成１７年度補助金は，いずれも平成１８年１月２４日までに支出されており，原告が平成１９年２月１４日にした本件監査請求は上記各支出から１年以上経過している（なお，上記各補助金の支出は，地方自治法２３２条の５第２項，同法施行令１６２条３号に基づく概算払の方法によるものであるが，その場合でも，監査請求期間は支出がされた日から進行する（最判平成７年２月２１日・判タ８７４号１２０頁）。）。そうすると，本件監査請求のうち，平成１６年度補助金及び平成１７年度補助金の各支出を対象とする部分は，地方自治法２４２条２項ただし書にいう「正当な理由」がない限り，不適法である。
そこで，本件監査請求が，上記各補助金の支出がされた日から１年以上経過した後にされたことについて「正当な理由」があるといえるかにつき，以下検討する。
イ 前記前提となる事実に証拠（甲１，２，１０，１６～２０，乙２，８～１０，１２，１３）及び弁論の全趣旨を総合すれば，以下の事実が認められる。
(ｱ) 大東市からＡに対する平成１７年度補助金は，平成１７年度大東市一般会計予算書（乙１３）に「０４６ Ａ補助事業 １６，５９６（千円）」と，同年度予算概要（乙１２）の事業内容欄には「市民自ら参加・参画できるＦ団体へ補助することにより，市と市民が協働で啓発活動を行う。」とそれぞれ記載されており，上記予算書等は，同年２月２４日から市民情報コーナーに据え置かれて市民の閲覧に供された。そして，平成１７年度予算は，大東市議会において，同年３月２８日に可決された。
(ｲ) Ｍに所属するＰ８議員は，平成１８年１０月２７日，いきいき委員会において，Ａに対する平成１７年度補助金の使途等について質問した。これに対し，大東市の各担当者は，平成１７年度補助金１３７３万１０００円のうち，Ｐ１の人件費（給与，職員手当及び退職積立金）が合計８１１万円（全体の５８．６％）であったこと，Ｐ１は，Ａが行う啓発イベントや会議等には出席しているが，普段は，月に数回，朝にＡの事務局に顔を出すだけであること，Ｐ１とＡの間の雇用契約（以下「本件雇用契約」という。）は当初の本件協定書に基づくものであり，上記のような出勤状況は平成１４年度からほぼ同じであること，大東市はＫにおけるＰ１の出勤状況を把握していないこと，Ｐ１のＡにおける勤務実態が上記のようなものであれば，大東市が補助金によりその人件費を負担している状況を是正する必要があると考えており，大東市において，Ｐ１が行う相談業務等の実態の詳細を把握するように努め，その後早急なる改善を図りたいと考えていることなどを答弁した。
大東市は，その後，上記委員会の議事録（甲１０）を作成し，平成１９年２月ころ，これを一般に公開した。
(ｳ) 平成１８年１０月２７日のいきいき委員会は，同年９月の大東市議会第３回定例会で上程された議案について，同月２６日に委員会付託され，閉会中の継続審査とすることが決定され開催されたものであり，その開催日については，同月２９日に大東市のホームページ（乙９）において公表されていた。
上記委員会においては，平成１７年度歳入歳出決算事項別明細書（乙１０）に記載されている各項目が議題（審査事項）となっており，その９１頁には，「１９負担金補助及び交付金」の備考欄に「Ａ補助金 １３，７３０，９６８」との記載がある。また，上記明細書は，上記大東市議会の告示日である平成１８年９月１日に，市民情報コーナーで一般の閲覧に供されていた。ただし，上記委員会において具体的にどのような議題が議論されるかは，当日の議員の発言により進行するため，事前には公表されておらず，大東市のＡに対する平成１７年度補助金の使途に関する質疑が行われることも，事前に公表されていなかった。
大東市のいきいき委員会は，定数８人の常任委員会であり，所管事項は市民生活部，健康福祉部，子ども未来部，生涯学習部（教育委員会所管を除く。），教育委員会及び農業委員会の所管に属する事項である。上記委員会を含む大東市の各委員会は，議員のほか，１０人以内の傍聴を許可するとされており（大東市議会委員会条例１６条），また，その議決で秘密会とすることができるとされている（同条例１７条）。なお，原告は，平成１８年１０月２７日のいきいき委員会を傍聴していない。
(ｴ) Ｍは，同年１１月１２日，a（議会版）（乙８）を発行し，そのころ，これを一般に配布した。このaには，「Ａ職員 午前中イベントと会議の日だけ出勤で年８１１万円（市民の税金）午後はＫへ（勤務実態・・市はわからず）」との見出しが付され，これに続けて，「『Ａに１３７３万円が支出されているが，このうち人件費はいくらで誰に出されているのか』Ｐ８市議が質したところ『Ｐ１０である』と名前で答弁がありました。『正社員に準ずるなら，毎日出勤しなければならないのではないか』と質したところ，『是正していく』とのＰ３助役の答弁がありました。」との記事が掲載されている。
(ｵ) 讀賣新聞は，平成１９年２月６日の朝刊において，「大東市のＦ団体職員 勤務実態なし 年給与８００万円」「Ｅ顧問 市補助金の６割」との見出しで，大東市のＡに対する年間約１３００万円の補助金のうち約８００万円が，Ａに勤務実態のない職員の人件費として支給されていたことなどが判明した旨の記事（甲１６）を掲載した。これを受けて，同日，大東市は会見を開いてその経緯等を説明し，同日の各全国紙夕刊に，その会見内容等の続報記事（甲１７～２０）が掲載された。
(ｶ) 原告は，同月１４日，大東市監査委員に対し，本件監査請求を行った。本件監査請求書（甲１）には，原告の主張として，大東市は，Ａの常勤職員に対し，過去５年間にわたり，勤務実態がないのにＡへの補助金の約６割にあたる約８００万円の給与等を毎年支払っており，これは公金の違法，不当な支出であることなどが記載されており，併せて，上記の各新聞記事や，Ａの平成１６年度及び平成１７年度の各会計決算書が添付されている。
なお，本件監査請求書において，原告の肩書は「大東市役所内Ｊ代表」と記載されている。また，原告は，Ｐも加わっている「Ｎ」代表委員であり，平成１９年４月６日告示・同月１３日投開票の大東市長選挙に，Ｐの支持を受けて立候補したことがある。
ウ 「正当な理由」の判断枠組み
(ｱ) 普通地方公共団体の執行機関，職員の財務会計上の行為（当該行為）が秘密裡にされた場合に限らず，普通地方公共団体の住民が相当の注意力をもって調査を尽くしても客観的にみて監査請求をするに足りる程度に当該行為の存在又は内容を知ることができなかった場合には，地方自治法２４２条２項ただし書にいう正当な理由の有無は，特段の事情のない限り，当該普通地方公共団体の住民が相当の注意力をもって調査すれば客観的にみて上記の程度に当該行為の存在及び内容を知ることができたと解される時から相当な期間内に監査請求をしたかどうかにより判断すべきである（最判平成１４年９月１２日・民集５６巻７号１４８１頁参照）。もっとも，当該普通地方公共団体の一般住民が相当の注意力をもって調査したときに客観的にみて上記の程度に当該行為の存在又は内容を知ることができなくても，監査請求をした者が上記の程度に当該行為の存在及び内容を知ることができたと解される場合には，上記正当な理由の有無は，そのように解される時から相当な期間内に監査請求をしたかどうかによって判断すべきものである（最判平成１４年１０月１５日・裁判集民事２０８号１５７頁参照）。そして，「監査請求をするに足りる程度に当該行為の存在又は内容を知ることができた」というためには，当該行為に違法又は不当な点があるか否かを監査請求人自ら判断することが困難ではない程度に，当該行為の具体的な内容を知ることができたことが必要というべきである（最判平成２０年３月１７日・裁判集民事２２７号５５１頁参照）。
(ｲ) ところで，地方自治法２４２条２項本文が監査請求の期間を定めた趣旨は，監査請求の対象となる行為は，たといそれが違法・不当なものであったとしても，普通地方公共団体の機関，職員の行為であるから，いつまでも住民が争い得る状態にしておくことは，法的安定性を確保する観点から望ましくないので，速やかにこれを確定させようとすることにあると解される。このような監査請求期間の趣旨に鑑み，同条項ただし書にいう「正当な理由」の判断に当たっても，普通地方公共団体の住民が「通常の注意力」をもってする調査ではなく，より高い「相当の注意力」をもってする調査により客観的にみて監査請求をするに足りる程度に当該行為の存在及び内容を知ることができたと解される時から相当な期間内に監査請求をしたかどうかにより判断すべきものと解されるのであり（最判昭和６３年４月２２日・裁判集民事１５４号５７頁，前掲最判平成１４年９月１２日参照），このような観点からすれば，住民は，マスコミ報道や広報誌等によって受動的に知った情報だけに注意を払っていれば足りるものではなく，住民であれば誰でも閲覧等をすることができる情報等については，それが閲覧等をすることができる状態に置かれれば，そのころには一般住民が相当の注意力をもって調査すれば知ることができるものとなったと解するのが相当である。
もっとも，普通地方公共団体における議会や委員会の審議については，それが一般に公開されていたとしても，特段の事情のない限り，一般住民が常にこれを傍聴してその審議内容に注意を払うことは困難であって，議会や委員会の審議の傍聴までも「相当の注意力」をもってする調査の内容に含めるとするならば，住民に事実上不可能を強いることにもなりかねない。したがって，特段の事情のない限り，普通地方公共団体における議会や委員会の審議において明らかにされた情報等については，その審議の時点ではなく，その議事録等の閲覧等が可能になった時点において，一般住民が相当の注意力をもって調査すれば知ることができるものとなると解すべきである（前掲最判昭和６３年４月２２日参照）。
エ 本件の検討
(ｱ) 被告は，要旨，平成１８年１０月２７日のいきいき委員会の開催をもって，住民が相当の注意力をもって調査すれば客観的に監査請求をするに足りる程度に当該行為の存在又は内容を知ることができたと主張する。しかし，前記認定事実によれば，大東市の委員会は，原則として１０人以内の傍聴を許可するものとされ，一般に公開されているものの，上記いきいき委員会に先立ち，大東市のＡに対する平成１７年度補助金の使途に関する質疑が行われることは公表されておらず，その他大東市の一般住民がその審議を傍聴しなければ相当の注意力をもって調査したとはいえない特段の事情は認められないから，前述のとおり，上記委員会の開催時点をもって，住民が相当の注意力をもって調査すれば客観的にみて監査請求をするに足りる程度に当該行為の存在及び内容を知ることができたということはできない。
(ｲ) もっとも，前記認定事実によれば，Ｍは，平成１８年１１月１２日，a（議会版）を発行し，そのころ，これを一般に配布したこと，このaには，「Ａ職員 午前中イベントと会議の日だけ出勤で年８１１万円（市民の税金）午後はＫへ（勤務実態・・市はわからず）」との見出しが付され，これに続けて，「『Ａに１３７３万円が支出されているが，このうち人件費はいくらで誰に出されているのか』Ｐ８市議が質したところ『Ｐ１０である』と名前で答弁がありました。『正社員に準ずるなら，毎日出勤しなければならないのではないか』と質したところ，『是正していく』とのＰ３助役の答弁がありました。」との記事が掲載されていることが認められ，さらに，本件監査請求書に記載されている主張の内容も考慮すれば，上記aが一般に配布されたころには，平成１７年度補助金の支出の存在はもとより，その支出に違法又は不当な点があるか否かを監査請求人自ら判断することが困難ではない程度に当該行為の具体的な内容を知ることができたというべきである。
また，前記認定事実によれば，平成１７年度大東市一般会計予算書等は同年２月２４日に，平成１７年度歳入歳出決算事項別明細書は大東市議会の告示日である平成１８年９月１日に，それぞれ市民情報コーナーで一般の閲覧に供されており，上記明細書には，「１９負担金補助及び交付金」の備考欄に「Ａ補助金 １３，７３０，９６８」との記載があったというのであるから，平成１６年度補助金についても，平成１７年度補助金と同様の明細書等が一般の閲覧に供されたものと優に推認される。加えて，原告は本件各補助金の問題を平成１９年２月６日に初めて知ったと主張するところ，原告は，その８日後である同月１４日に，Ａの会計決算書を入手しこれを添付して本件監査請求をしていることを考慮すれば，上記aが一般に配布されたころには，平成１６年度補助金の支出についても，平成１７年度補助金の支出と同程度にその存在及び内容を知ることができたというべきである。
以上によれば，上記aが一般に配布された平成１８年１１月１２日ころをもって，大東市の一般住民が相当の注意力をもって調査すれば客観的に監査請求をするに足りる程度に平成１６年度補助金及び平成１７年度補助金の各支出の存在及び内容を知ることができたと認めるのが相当である。
これに対し，原告は，上記aは見ておらず，平成１９年２月６日の新聞報道により初めて本件各補助金の問題を知った旨主張するが，原告自身の主観的な知不知は上記認定判断を左右するものではなく，上記主張は採用することができない。なお，aの発行部数等は証拠上必ずしも明らかではないが，その内容，体裁等に照らせば，aがその発行日ころに一般住民に相当数配布されているものであることは明らかであるし，少なくとも，Ｐから支持を受けて大東市長選挙に立候補するなどＰと近い関係にある原告においては，平成１８年１１月１２日ころに上記aに掲載されている記事の内容を知り又は容易に知り得たことは明らかというべきである。
(ｳ) そうすると，平成１８年１１月１２日ころから約３か月（９４日）の期間が経過した平成１９年２月１４日にされた本件監査請求については，その記載内容等から特に長期間の準備を要するような事情を認め難いことなども考慮すれば，これをもって前述の「相当な期間」内にされたものということはできない。
以上によれば，本件監査請求のうち平成１６年度補助金及び平成１７年度補助金の各支出を対象とする部分については，その各支出から１年以上経過した後に監査請求がされたことについて地方自治法２４２条２項ただし書にいう「正当な理由」があるということはできないから，不適法なものというほかはない。したがって，請求１の主位的請求及び請求２のうち，平成１６年度補助金及び平成１７年度補助金の各支出を対象とする部分に係る訴えは，適法な監査請求を経ていない不適法な訴えであるから，却下すべきである。
(2) 監査請求の対象と住民訴訟の対象の同一性（争点１(1)イ）
ア Ｐ１に対する請求（平成１８年度補助金の支出に関する部分）について
原告は，被告に対し，平成１８年度補助金の支出が違法，無効であることを理由としてＰ１に対する不当利得返還請求をすることを求めているところ，これに対し，被告は，本件監査請求書（甲１）にはＰ１の個人名が特定されておらず，本件監査請求の趣旨からみてＰ１に係る請求が求める措置の対象に含まれているとは解されないとして，本件訴えのうち上記請求部分については監査請求が前置されていない旨主張する。
しかし，住民訴訟においては，その対象とする財務会計上の行為又は怠る事実について監査請求を経ていると認められる限り，監査請求において求められた具体的措置の相手方とは異なる者を相手方として同措置の内容と異なる請求をすることも許されると解すべきであるから（最判平成１０年７月３日・裁判集民事１８９号１頁参照），被告の上記主張は採用することができない。
イ 平成１８年度補助金の支出について
被告は，本件監査請求は平成１８年度補助金の支出を監査請求の対象としていないので，本件訴えのうち平成１８年度補助金の支出の違法を理由とする請求に係る部分は，監査請求を前置しておらず不適法である旨主張する。
しかし，本件監査請求書（甲１）には，「大東市は，Ａ（通称「Ｄ」）の常勤職員に対し，過去５年間にわたり，勤務実態がないのに同団体への市補助金の約６割にあたる約８００万円の給与・一時金を毎年支払ってきた。さらに，この人物のために退職積立金を毎年３０万円以上，公費で積み立ててきた。」「大東市長ら職員はこの事実を知りながら，勤務実態のない職員については少なくても２００２年４月以降今日まで給与・一時金の支出を続け，退職金を積み立て（中略）てきた。このことは，公金の違法・不当な支出にあたる。」と記載されているところ，「今日まで」とは本件監査請求がされた平成１９年２月１４日頃をいうものと解されるから，本件監査請求において，平成１８年度補助金の支出が本件監査請求の対象とされていることは明らかである。
したがって，被告の上記主張は採用することができない。
(3) 小括
以上によれば，本件訴えのうち，請求１の主位的請求及び請求２のうち平成１６年度補助金及び平成１７年度補助金の支出に関する各部分（すなわち，請求１(1)の主位的請求のうち平成１６年度補助金及び平成１７年度補助金の支出に関する部分，請求１(2)の主位的請求，請求２(1)並びに請求２(2)のうち平成１７年度補助金の支出に関する部分）に係る訴えはいずれも不適法であり，却下すべきである。
２ 本件各補助金の支出の違法を理由とする請求（請求１の主位的請求及び請求２）の本案の争点について
(1) 認定事実
前記前提となる事実に証拠（甲１～５，７，８，１０，１６～２１，３２～４３，乙３～６，１４～３０，３２～３５，証人Ｐ５，証人Ｐ１１，証人Ｐ１）及び弁論の全趣旨を総合すれば，以下の事実が認められ，これに反する証拠は採用しない。
ア 国においては，昭和４０年８月のαの答申を契機として，昭和４４年７月，１０年間の時限法として同和対策事業特別措置法（同対法）が制定され，全国的に本格的な同和対策事業が実施されることとなった（その後，同対法は３年間延長された。）。そして，昭和５７年４月，５年間の時限法として，同対法の枠組みを基本的に引き継いだ地域改善対策特別措置法が施行され，さらに，昭和６２年４月，５年間の時限法として地域改善対策特定事業にかかる国の財政上の特別措置に関する法律（地対財特法）が施行された。
地対財特法は，平成４年と平成９年にそれぞれ５年間延長されたが，平成１４年３月３１日の期限をもって失効した。これにより，同和地区に着目して実施されてきた特別対策の事業は終了し，平成１４年度以降は，他の地域と同様に，各地方公共団体において必要性に応じた施策を講じていくこととされた。
イ 大東市は，平成３年６月，「人権啓発基本方針」の中に同和問題を人権問題として位置付け，平成４年１２月２２日，同市を「差別撤廃・人権擁護都市」とすることを宣言した（差別撤廃人権擁護都市宣言）。さらに，大東市は，平成５年には市長を本部長とする「Ｆ本部」を設置し，平成９年には市長を本部長とする「人権教育のための国連１０年推進本部」を設置し，平成１１年３月に「大東市人権教育のための国連１０年行動計画」を策定した。また，大東市は，同和問題に関する行政上の施策について，平成１０年６月に「大東市同和行政基本方針」を，平成１２年１２月に「大東市同和行政推進プラン」を策定した。
そして，大東市は，平成１２年１０月，Ｖを設置し，大東市長のＰ２は，同月２７日，地対財特法の失効後を見据え，Ｖに対し，「人権尊重のまちづくりのための基本となるもの」及び「大東市における今後の同和行政のあり方」についての諮問を行った。Ｖは，前者につき，平成１３年２月２０日に「『人権尊重のまちづくりのための基本となるもの』について（答申）」を答申し，大東市は，上記答申で条例制定の必要性が示されたことを踏まえ，同年９月，「大東市人権尊重のまちづくり条例」を制定した。さらに，Ｖは，上記諮問の後者につき，同年１１月９日に「大東市における今後の同和行政のあり方について（答申）」を答申し，これを受けて，大東市は，平成１４年３月，「大東市同和行政基本方針」を策定し，地対財特法失効後の同和問題の取り組みについて基本的な考え方をとりまとめた。また，大東市は，平成１７年３月，「大東市人権行政基本方針」を策定し，同和問題を含む人権行政の具体的課題等を示した。
ウ Ｃは，昭和４１年，大東市における同和対策事業を促進すること等を目的として発足した。
同年６月２０日に制定されたＣ会則（ただし，平成１１年６月４日に改正施行された後のもの。乙２５）によれば，Ｃは，その事務所を大東市役所内に置き（２条），大東市における同和対策事業を促進し関係地区住民の生業安定，生活改善，教育の振興，その他文化の向上を図るとともに，基本的人権の擁護とあらゆる差別の撤廃をめざす「差別撤廃・人権擁護都市宣言」に掲げる崇高な理想の具現に寄与することを目的とし（３条），その目的を達成するため，①同和問題の調査，研究，啓発に関すること，②同和対策事業及び同和教育を促進するための協議に関すること，③関係当局及び団体への連絡調整，意見の具申，要請に関すること，④同和問題の解決及び同和事業の促進に関すること，⑤差別撤廃・人権都市宣言に関わる啓発及び事業施策の促進に関すること，以上の事業を行うものとされている（４条）。また，上記各事業の円滑な推進を図るため，Ｃには，事業推進部会，教育推進部会及び啓発推進部会が置かれ（２６条），さらに，２つの地元協議員会（Ｑ，Ｒ）が置かれ（２９条），この協議員会の業務は，①大東市から求められる同和対策事業に係る協議に関すること，②事業対象者の確認に関すること，③必要な要求組織の結成に関すること，④その他同和対策事業の促進に必要な業務に関すること，とされている（３０条）。
エ Ｃは，平成１３年６月の総会において，Ｃの事業推進，審議（諮問），啓発の各機能を分化し，平成１４年３月末をもってＣを発展的に解散することを決定した。そして，事業推進機能は関係地区の地区協議会へ，審議機能はＶへ，啓発機能はＣを含む従来のＦ（Ｃ，Ｇ，Ｈ及びＩ）を組織統合した新たな啓発団体を設立することとされた。
Ａは，上記のとおり，Ｃを含むＦを統合し，平成１４年４月１日に設立された団体である。Ａは，大東市（中略）にあり，事務局は人権推進部（啓発推進課）内に置かれている（Ａ会則（甲５）２条，なお，大東市の人権推進部長がその事務局長を，啓発推進課長が事務局次長を兼務している。）。また，Ａは，人権教育及び人権啓発に関する活動等をその事業とし（同会則３条及び４条），実際に，講演会・映画会等の開催，パネル展の開催，バスツアーの実施，各種行事の実施や協賛等を行っているほか，市民講座，地域集会の開催等を通じて，大東市における人権啓発活動を推進している。そして，Ａの収入の大半は大東市からの補助金であり，例えば，平成１６年度の収入１７７６万６０４１円のうち１７６５万６０００円（ただし，精算時に２０３万５９０９円を大東市に返還），平成１７年度の収入１６７１万６０３５円のうち１６５９万６０００円（ただし，精算時に２８６万５０３２円を大東市に返還），平成１８年度の収入１５６４万１４５８円のうち１５４３万５０００円（ただし，精算時に３１１万７６７２円を大東市に返還）が，それぞれ大東市からの補助金である。
Ｋは，平成１３年３月に発足したＬを前身として，平成１４年７月に発足した団体である。Ｋは，大東市立Ｗセンター内に事務所を置き（Ｋ会則（乙２４）２条），大東市の人権施策への協力・調整・協議等を行うことなどを目的とする（同会則３条）。また，地区協議会（地域人権協議会）は，平成１３年１１月の「大東市における今後の同和行政のあり方について（答申）」（乙１８）及び平成１４年３月の「大東市同和行政基本方針」（乙２２）において，大東市の人権施策等を円滑に推進する協力機関として位置付けられ，大東市がその支援に努めることとされている。
オ Ｐ１は，昭和５６年ころ，形骸化していたＣの再編に関与し，昭和６０年４月からＣの事務局員として勤務するようになり，さらに，平成４年４月にＣの事務局長に就任し，以後，Ｃが解散する平成１４年３月末までその職にあった。Ｐ１は，当時，Ｃに直接雇用されていた専任職員であり，Ｃから常勤職員として給与等の支給を受けていた。また，大東市は，Ｃに対し毎年多額の補助金を交付しており，Ｐ１の人件費はその補助金の中から支出されていた（なお，Ｃの平成８年度補助金総額４４１７万円のうち，Ｐ１を含む２名分の「人件費」関係が１０９２万円，Ｓ及びＢに対する「三支部補助金」が１８３８万円であった。）。なお，Ｐ１は，大東市が平成１２年１０月に設置したＶの委員でもあった。
また，Ｐ１は，平成１３年３月に発足したＬの設立発起人の１人（なお，設立発起人らは，Ｌの協議員又はＫの理事となった。）であり，その発足と同時にＬの事務局長に就任し，ＬがＫとなった後も，引き続きその事務局長の職にある。
また，Ｐ１は，平成１４年３月まで，Ｅの事務局長であった（同年４月からは顧問）。なお，大東市には，同和問題に関する当事者団体として，Ｅ，Ｔ及びＵがあり，Ｙ地区は，ＢとＳの二つの運動団体が存在するため，平成１４年当時，大阪府内の他の地区に比べて，地区住民の合意が得られにくく，同和事業の推進が困難で，地区協議会の実質的な稼働も遅れている状況にあった。
カ 大東市は，平成１４年３月末のＣの解散に先立ち，長期間にわたりＣの事務局長などとして大東市の同和行政に強い影響力を与えてきたＰ１の処遇について検討した。その結果，大東市は，Ｃの解散後，Ｐ１を新たにＡの専任職員として雇用することとし，従前とほぼ同様の給与等の支払を継続する方針とした（なお，Ｃのもう一人の専任職員は，平成１４年３月末日をもって定年退職している。）。
大東市長Ｐ２は，同年２月１８日，市長室において，Ｐ１に対し，Ｃ解散後の処遇について説明し，同人の了解を得た。この説明の際には，助役（Ｐ３），総務部長，総務部次長兼人事課長，人権啓発部長（Ｐ５），Ｚ室長がそれぞれ同席している。その際に説明された内容は次のとおりであり，本件協定書の内容とほぼ同様のものである（甲３７，３８）。
「１．Ａ事務局職員として新たに雇用する。本務に支障を来さない範囲でＫの業務を行うことを認める。大東市行政の方針に沿って職務を遂行すること（職務内容…事務局が行う職務全般）。
２．服務，給与，休暇，勤務時間は大東市職員に準ずるものとし，勤務時間は午前８時４５分から午後５時１５分までとする。
３．前項に基づき，地方公務員法３２条から３８条について遵守に努めること。（中略）
・ 営利企業等の従事制限（ただし，平成１４年４月１日現在，既に就業している部分については制限しない。）
４．定年は大東市職員に準ずる（再任用制度は適用しない。）。
５．福利厚生
厚生年金，社会保険，雇用保険等については，現段階では本人の意思により加入しないが，本人から加入の申出があった時はＡで対応する。
６．退職金については継続とする。ただし，昭和６０年４月を始期とする。
７．給与・手当等についてはＣで支給されていたものを継続するが，管理職手当（役職手当）は支給しない。」
キ 大東市は，同市元助役のＰ１１に対し，Ａの初代会長への就任を依頼し，その了解を得た。そして，大東市は，Ｐ１１に対し，平成１４年３月，ＡがＰ１を上記説明の内容で雇用することになっている旨を説明し，その上で，Ａとの間で，Ａが発足した同年４月１日付けで本件協定書（甲８）を作成し，本件協定を締結した（その内容は前記前提となる事実３(1)記載のとおり。）。そのころ，ＡとＰ１の間においても，上記説明及び本件協定のとおり本件雇用契約が締結され，その結果，Ｐ１は，Ｃ事務局長の役職手当分を除き，Ｃにおける給与等と同等の額（年間約８００万円）を継続して受けられることとなった（なお，平成１４年３月２５日にＡ補助金交付要綱（甲７）が制定されており，同要綱２条２号は，補助金交付の対象として，「協議会の運営に要する人件費」を掲げている。）。
もっとも，本件協定及び本件雇用契約において，Ｐ１のＡにおける職務内容は特に具体的なものとして定められておらず（本件協定書２条），かえって，本件協定締結当時から，平日の午後は，Ｋの申出により，Ｐ１がＫで仕事をすることが当初から予定されていた上（同６条参照），平日の午前中についても，相当程度，Ｐ１がＡの職務免除を受けてＫで仕事をすることが想定されていた（同７条参照）。なお，本件協定及び本件雇用契約については，実質的な内容は全て大東市とＰ１の間で決定されており，Ａ独自の意向は一切反映されていない。
ク Ｋの会長は，Ａに対し，平成１４年度から毎年度，本件協定締結当時から予定されていたとおり，Ａの本務に支障を来さない範囲においてＰ１の派遣を依頼する旨の文書（貴事務局職員の派遣について（依頼）（乙３４））を提出した。その結果，Ｐ１は，平日の午後はＡの職務に従事せず，Ｋに出向してその職務に従事するものとされた。また，Ｐ１は，Ａの個別の職務免除を受けて，平日の午前中の大部分を，ＡではなくＫで過ごしていた。
Ｐ１は，Ｋの事務局長であったことから，平日の午前中に同人がＫで勤務する必要があるか否か（職務免除願の必要性）について自ら判断し，職務免除願の書類（甲３５，４２，４３）を自ら作成して，これをＡに提出し，その許可を得ていた（なお，職務免除願の理由の記載は，時期により違いがあるものの，「Ｋの業務のため」といった抽象的な内容にとどまるものも少なくない。）。他方，職務免除の必要性について大東市やＡが実質的に検討し判断した形跡はなく，実際にも，Ｐ１は，Ａを退職するまで，その職務免除願が許可されなかったことは一度もなく，Ａにおける勤務時間が少ないことについて注意等を受けることもなかった。また，大東市やＡは，ＫにおけるＰ１の業務遂行を指揮監督していないことはもとより，Ｐ１のＫへの出勤状況すらほとんど把握していなかった。他方，Ｋにおいても，会長は非常勤であり，事務局長は日常業務における実質的な最高責任者であるため，Ｐ１の日常の業務遂行を指揮監督する者はほとんどいなかった。
以上のような派遣申出及び職務免除等により，Ｐ１は，平成１４年４月１日から平成１９年２月１４日まで，月に数回，朝にＡの事務局（中略）に休暇願等を提出しに来るだけで，その他の勤務時間はほとんどＡにおらず，Ｋに行っており，しかも，同人が実際にそこで仕事をしているかどうかすら大東市やＡにはほとんど分からない状態となった（なお，Ｐ１がＡにおいて従事する事務は，啓発事業の企画調整等といった一時的，臨時的なものが主であり，Ａの日常的な事務は，１０人以上に及ぶ大東市の兼務職員が処理していた。）。このような状態が継続する中で，Ｐ１は，大東市が本件協定に基づきＡに交付した補助金から，Ａの常勤職員としての給与等の支払を受けており，他方，Ｋからは，事務局長としての給与等の支払を受けていなかった。
ケ 平成１８年１０月２７日のいきいき委員会で本件の問題が取り上げられ，平成１９年２月６日にこれを問題視する新聞報道がされたことなどから，Ｐ１は，同月１４日，Ａを自ら退職した。もっとも，その後，ＡにおいてＰ１の後任は補充されず，また，大東市のＡに対する補助金についても，Ｐ１の人件費に相当する額が減額されることとなった。他方，Ｐ１は，同年４月以降，Ｋから事務局長としての給与等の支払を受けるようになった。なお，この給与等は，大東市からＫに対する委託料から支出されているが，この給与等を負担するための委託料の増額は行われていない。
(2) 本件各補助金の支出の違法性（争点１(1)ウ）
ア 前記前提となる事実及び前記認定事実によれば，そもそも，本件協定の内容については，Ａが発足する前に，大東市とＰ１との間で事実上合意されており，Ａやその初代会長であるＰ１１は，Ｐ１をＡの職員として雇用することはもとより，その勤務条件等についても，事前に決められた内容を了解しただけであるというのである。しかも，ＡとＰ１との間の本件雇用契約は，本来，Ａ発足後に新たに締結される民間の雇用契約であるにもかかわらず，本件協定においては，Ｐ１を大東市職員に準じて扱うことが明記され（本件協定３条等），その給与等は，大東市による事前の説明によれば，役職手当を除いて，Ｃから支給されていたものを継続するとされ，さらに，ＡからＰ１に対して支払われる給与等は，大東市がＡに対する補助金という形で負担（予算措置）することとされている（本件協定４条）。加えて，Ａは，大東市の元助役が初代会長となり，同市の人権推進部長が事務局長を，啓発推進課長が事務局次長をそれぞれ兼務し，その他の職員もＰ１を除けば全員が大東市の兼務職員であり，その収入はほぼ全額が大東市の補助金であったというのであるから，Ａは事実上大東市の組織の一部であったといっても過言ではない。そうすると，本件協定書は，大東市とＡとの間の合意という形式を取っているが，実質的には，大東市が，Ｐ１を雇用して，Ｃの解散後もＡを介して従来と同等の給与等を保障することを明らかにするためのものであったとみるのが自然である。
しかも，本件協定において，Ｐ１の職務内容は，Ａの事務局が行う「職務全般」という抽象性の高いものとされ（本件協定２条），午後の勤務時間については，Ｋ（Ｌ）の申出により，Ｐ１がＫにおいて勤務することがあらかじめ想定され，午前中についても，個別の職務免除により，同人がＫにおいて勤務することが可能なものとされており，実際にも，平成１４年４月以降，Ｐ１は，月に数日，朝にＡの事務局に来るだけで，その他の勤務時間は，Ａの包括的又は個別的な職務免除を受けて，Ｋで過ごしていたというのである。加えて，Ｐ１は，本件が新聞報道された直後にＡを辞めているが，Ａにおいてその後任が補充されることもなく，大東市の兼務職員がその事務を処理している（しかも，Ｐ１に対する人件費相当額の補助金は削減されている。）ことからしても，そもそも，Ａにおいて，Ｐ１を常勤職員として雇用する必要性があったとは考え難く，Ｐ１を真に常勤職員として雇用する意思があったともいえない。
さらに，本件協定においては，Ｐ１が包括的又は個別的な職務免除を受けて，Ｋにおいて勤務することが予定されているところ，大東市やＡは，ＫにおけるＰ１の業務遂行を指揮監督していないことはもとより，同人が実際にＫで勤務しているかどうかすらほとんど把握していなかったのであり，また，Ｋにおいても，Ｐ１の日常の業務遂行を指揮監督する者はほとんどおらず，職務免除を求める必要性についてもＰ１が自ら判断して決めており，さらには，大東市やＡがＰ１の職務免除の必要性を実質的に検討し判断した形跡はなく，ＡがＰ１の職務免除願を許可しなかったことは一度もなかったというのであるから，本件協定に基づく仕組みを全体としてみれば，Ｐ１がＫで実際に働いていようがいまいが，大東市からＡを介して年間約８００万円もの給与等が自動的に支給されるという非常に不合理なものとなっている。
以上を要するに，本件協定は，Ａ自身においてＰ１を常勤職員として雇用する必要性も意思もないのに，大東市が，Ａを形式上の雇用主体として，Ｐ１に対し，非常に広範な職務免除を認め，かつ，職務免除中のＫにおける勤務状況等も吟味することなく，Ｃの事務局長時代と同等の給与等を保障するためにあえて締結されたものであるというべきである。そうすると，本件協定は，これに付随する本件雇用契約と併せて，地方自治法２０４条の２（給与条例主義），地方公務員法２４条１項（ノーワーク・ノーペイの原則），同法３０条及び３５条（職務専念義務），地方公務員派遣法等の各種規定を潜脱する悪質な脱法行為であり，違法性の強いものといわざるを得ないから，公序良俗に反し無効である。
イ これに対し，被告は，本件協定は飽くまで大東市が行政遂行のために要望・希望を表明したもので，Ｐ１の採用もＡの判断において行われ，万一，同人が採用された場合の大東市の対応（考え方）が規定されているだけのものであるなどと主張するが，仮に被告の主張するようにＡに対する要望・希望にすぎないのであれば，わざわざ協定書を作成する必要があるとは考え難いし，「協定書」という形式も不自然である。証人Ｐ１１も，Ｐ１の雇用や待遇は大東市が主体となって決めたことであると明確に証言しており，これに反する被告の上記主張を採用することはできない。また，被告は，大東市においては，Ｐ１の専門性，人脈，知識等が必要不可欠であり，人権教育啓発事業の中心となってもらうことを期待していたと主張するが，その真偽はともかく，それゆえに地方公務員法等の各種規定の潜脱が許される訳ではないことはいうまでもない。
また，被告は，職務免除に関する条項につき，具体的な必要性のないまま職務免除を是認することを認めたものではないなどと主張する。しかし，Ｐ１がＬの基盤作りのためにその事務所において勤務することが真に必要であったならば，Ａにおいて常勤職員としての勤務を期待することはできないのであるから，Ａが常勤職員としてＰ１を雇用することはやはり不合理というほかはない。しかも，前記認定事実のとおり，大東市やＡがＰ１の職務免除の必要性を実質的に検討し判断した形跡はないのであり，職務免除願は極めて多数に上るにもかかわらず，これが許可されなかったことは一度もなく，大東市やＡは，ＫにおけるＰ１の勤務実態につきほとんど把握していないばかりか，職務免除願を出すかどうかはＰ１自身の判断なのであるから，Ｌ（Ｋ）の基盤作りのための職務免除の必要性があるとしても，本件協定の職務免除に関する条項は，Ｐ１に一方的に有利な不合理なものであったというほかはない。しかも，本来，Ａに直接雇用されている職員は地方公務員ではないのであるから，「職務免除」という発想自体，実質的には大東市がＰ１を雇用するものであることを暗に裏付けているというべきである。
(3) 当該職員又は相手方の責任の有無及び範囲（争点１(1)エ）
ア Ｐ２（市長）について
前記認定事実のとおり，平成１８年度補助金のうちＰ１の人件費として交付された部分は，形式的に地方自治法２３２条の２所定の補助という体裁が採られてはいるが，その実質においては，本件協定に基づいてＰ１に対する給与等を支給するためのいわば本件協定の義務履行行為であるといえる。そうであるところ，前述のとおり，本件協定は私法上無効であるというべきであるから，大東市長であるＰ２は，無効な本件協定に基づく義務の履行として補助金の交付決定をしてはならないという財務会計法規上の義務を負っていると解すべきであり（最判平成２０年１月１８日・民集６２巻１号１頁参照），少なくとも，このような補助金（Ｐ１の人件費として交付された部分）の交付決定が地方自治法２３２条の２所定の公益上の必要性を欠いていることは明らかというべきである。
これに対し，被告は，要旨，Ａは大東市においてＦ団体の中核として位置付けられており，大東市が人権施策を推進するべくＡに補助金を支出することには，公益上の必要性が認められる旨主張する。しかし，Ａの活動に必要な経費の補助に関する一般論としては，被告が主張するとおりであるとしても，前記認定事実及び判断のとおり，平成１８年度補助金のうちＰ１の人件費に相当する部分は，本件協定の義務履行行為として支出されているのであり，本件協定が公序良俗に反し無効であることも前述のとおりであるから，当該部分について被告の上記主張が妥当しないことは明らかである。
そうすると，Ｐ２は，違法に平成１８年度補助金（Ｐ１の人件費として交付された部分）の交付決定をしたものと認められ，これにより大東市にＰ１の給与等相当額７０９万６６２１円の損害を与えたということができるから，Ｐ２は，大東市に対し，不法行為に基づく損害賠償義務として，７０９万６６２１円及びこれに対する平成１９年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払うべき義務を負う。
イ Ａについて
補助金の交付は，私法上の贈与契約としての性格を有することから，その交付決定が財務会計法規に照らし違法であっても，直ちにその私法上の効力が無効となる訳ではない。しかし，前述のとおり，本件協定が公序良俗に反し無効である以上，その義務履行行為たる補助金交付決定（平成１８年度補助金のうちＰ１の人件費に相当する部分）についても，本件協定と一体のものとして，公序良俗に反し無効であると解するのが相当である。
そうすると，Ａは，法律上の原因なくして，大東市の損失の下，平成１８年度補助金のうちＰ１の人件費に相当する部分の交付を受けてこれを不当に利得したものであり，かつ，この不当利得につき悪意ということができる（なお，Ａの上記利得は，Ｐ１に対し給与等として支払われているが，これによりＡが大東市に対する不当利得返還義務を免れ得るものではない。）。
したがって，Ａは，大東市に対し，不当利得返還義務として，７０９万６６２１円及びこれに対する平成１９年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払うべき義務を負う。
ウ Ｐ１について
前記認定事実及び判断のとおり，本件協定及び本件雇用契約はいずれも公序良俗に反し無効であるから（なお，本件雇用契約は，本件協定に付随するものとして，その全部が公序良俗に反し無効であると解すべきであり，実際にＰ１がＡの事務所にいた時間があったとしても，Ａの職務に従事したと評価することはできず，本件雇用契約の一部を有効と解すべきではなく，Ｐ１が受領した金銭の一部を有効な給与等の支払と解することはできない。），Ｐ１は，法律上の原因なくして，大東市の損失により，平成１８年度補助金のうち同人の給与等相当額の利得を得たということができる。また，この不当利得につき悪意であることは，これまでに述べたところから明らかである。
なお，本件においては，大東市からＰ１に対して直接に給与等が支払われた訳ではなく，Ａによる補助金の受領及び給与等の支払という行為が介在しているため，Ｐ１の受益と大東市の損失との間の因果関係を肯定し得るかが問題となる。しかし，不当利得の制度趣旨に照らせば，社会通念上他人の金銭により受益者の利益を図ったと認めるに足りる連結がある場合には，不当利得の成立に必要な因果関係があるものと解すべきであるところ（最判昭和４９年９月２６日・民集２８巻６号１２４３頁参照），前記認定事実及び判断によれば，本件協定においては，Ａは形式的な雇用主であったにすぎず，実質的には大東市がＰ１の給与等を負担しており，しかも，本件協定及び本件雇用契約は一体として公序良俗に反し無効というべきであるから，本件の事実関係の下では，社会通念上，大東市の金銭によりＰ１の利益を図ったと認めるに足りる連結があるというべきであり，大東市の損失とＰ１の利得との間に不当利得の成立に必要な因果関係を肯定し得ることは明らかである。
したがって，Ｐ１は，大東市に対し，不当利得返還義務として，７０９万６６２１円及びこれに対する平成１９年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払うべき義務を負う。
なお，上記のとおり，Ｐ２の債務は不法行為に基づく損害賠償債務であり，Ａ及びＰ１の債務はいずれも不当利得返還債務であって，これらの債務の間に連帯債務の関係を認めることはできない。
エ Ｐ５（収入役）について
平成１８年当時大東市収入役であったＰ５は，平成１８年度補助金につき支出の決裁をしているところ，同補助金の交付決定のうちＰ１の人件費相当額に係る部分が違法無効である以上，Ｐ５は，同補助金のうち上記部分につき支出をしてはならないという財務会計法規上の義務を負っていたと解すべきであるから，Ｐ５がした上記支出のうちＰ１の人件費相当額に係る部分は，違法である。
そして，前記認定事実によれば，Ｐ５は，本件協定締結当時，人権啓発部長として，Ｐ１に対する説明の場に同席し，本件協定締結の決裁にも関与しており，本件協定が違法無効であり，本件協定に基づく補助金の交付決定及び支出命令が違法無効であることは容易に知り得る立場にあったというべきであるから，違法な支出をしたことにつき重過失が認められる。
したがって，Ｐ５は，大東市に対し，地方自治法２４３条の２第１項後段に基づき，７０９万６６２１円及びこれに対する平成１９年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員を賠償する責任を負う。
３ 共同不法行為を理由とする損害賠償請求（請求１の予備的請求）の本案前の争点について
(1) 監査請求の対象と住民訴訟の対象の同一性（争点１(2)ア）
原告は，本件訴えのうち請求１の予備的請求において，要旨，大東市長であるＰ２及び助役であったＰ３は，Ｐ１及びＢの圧力の下，Ａとの間で本件協定書を作成し，Ｐ１に不当に広範な職務免除を認めた上で，大東市がＰ１の人件費を補助金という形で保障する態勢を調え，現実に大東市に補助金を支出させたものであり，これは，Ｐ２，Ｐ３，Ｐ１及びＡが結託した大東市に対する共同不法行為としてとらえるべきものであると主張している。
ところで，監査請求の対象として何を取り上げるかは，基本的には請求をする住民の選択に係るものであるが，具体的な監査請求の対象は，当該監査請求において監査請求人が何を対象として取り上げたのかを，監査請求書の記載内容，添付書面等に照らして客観的，実質的に判断すべきものである（最判平成１４年７月２日・民集５６巻６号１０４９頁参照）。そうであるところ，本件監査請求書（甲１）には，本件各補助金の支出の違法を理由とする内容のほかに，「この人物はＳとともに乱脈な同和行政を市に迫ってきたＥの役員（現在は顧問）旧Ｃ時代から，市の同和行政に強い影響力を持っていた。２００２年３月に国の同和対策特別法の期限切れに伴ないＣは解散したが，市はこの人物に新たに設置された『Ｄ』職員ポストを与えた。常勤職員であるため，本来は市民会館内にある『Ｄ』に出勤・常勤しなければならないのに，自分自身が事務局長を務めるＫ（Ｗセンター内）に出向き，公務員でもないのに『職務免除』を受けていた。」「よって市の人権に名を借りた旧同和行政の速やかな完全終結を今回，市民に納得の行くよう，具体的解決として公金の返還と補助金の是正・見直しを求め（る。）」などと記載されており，これらの記載内容や添付された新聞記事（甲１６～２０）等に照らして客観的，実質的に判断すれば，本件監査請求は，請求１の予備的請求に係る上記主張のように，Ｐ２，Ｐ３，Ｐ１及びＡが結託して，Ｐ１にＡの職員の地位を与えるとともに広範な職務免除を認め，他方でその人件費を保障する態勢を調え，大東市に補助金を支出させてその人件費相当額の損害を被らせたことなどを内容とする共同不法行為に基づく損害賠償請求を怠っているという事実を対象に含んでいると解することができる。
したがって，本件訴えのうちＰ２，Ｐ３，Ｐ１及びＡの共同不法行為を理由とする予備的請求に係る部分については，監査請求を経ているといえ，これに反する被告の主張は採用することができない。
(2) 監査請求期間制限の有無（いわゆる真正怠る事実か不真正怠る事実か）（争点１(2)イ）
ア 怠る事実と地方自治法２４２条２項本文の期間制限の判断枠組み
地方自治法２４２条２項本文は，監査請求の対象事項のうち財務会計上の行為については，当該行為があった日又は終わった日から１年を経過したときは監査請求をすることができないものと規定しているが，上記の対象事項のうち同法２４２条１項にいう怠る事実については，このような期間制限は規定されておらず，怠る事実が存在する限りはこれを制限しないこととするものと解される。もっとも，特定の財務会計上の行為が財務会計法規に違反して違法であるか又はこれが違法であって無効であるからこそ発生する実体法上の請求権の行使を怠る事実を対象として監査請求がされた場合には，これについて上記の期間制限が及ばないとすれば，同法２４２条２項の趣旨を没却することとなる。したがって，このような場合には，当該行為のあった日又は終わった日を基準として同規定を適用すべきものである（最判昭和６２年２月２０日・民集４１巻１号１２２頁参照）。しかし，怠る事実については監査請求期間の制限がないのが原則であることに鑑みれば，監査委員が怠る事実の監査をするに当たり，当該行為が財務会計法規に違反して違法であるか否かの判断をしなければならない関係にない場合には，これをしなければならない場合と異なり，当該怠る事実を対象としてされた監査請求は，期間制限規定の趣旨を没却するものとはいえず，これに同規定を適用すべきものではない（前掲最判平成１４年７月２日）。ただし，特定の財務会計行為が行われた場合において，これにつき権限を有する職員又はその前任者が行った準備行為，あるいは，これらの職員の補助職員が行った補助行為は，いずれも財務会計上の行為と一体としてとらえられるべきものであり，準備行為又は補助行為の違法が財務会計上の行為の違法を構成する関係にあるときは，準備行為又は補助行為が違法であるとし，これに基づいて発生する損害賠償請求権の行使を怠る事実を対象としてされた監査請求は，実質的には財務会計上の行為を違法と主張してその是正を求める趣旨のものにほかならないと解されるから，当該財務会計上の行為のあった日又は終わった日を基準として地方自治法２４２条２項本文の期間制限を適用すべきである（最判平成１４年１０月３日・民集５６巻８号１６１１頁参照）。
イ Ａ及びＰ１について
前述のとおり，本件監査請求は，Ｐ２，Ｐ３，Ｐ１及びＡが結託して，Ｐ１にＡの職員の地位を与えるとともに広範な職務免除を認め，他方でその人件費を保障する態勢を調え，大東市に補助金を支出させてその人件費相当額の損害を被らせたことなどを内容とする共同不法行為に基づく損害賠償請求を怠っているという事実を対象に含んでいると解することができるところ，上記怠る事実のうちＡ及びＰ１に係る部分について監査を遂げるためには，監査委員は，Ａ及びＰ１について上記行為が認められ，それが不法行為法上違法の評価を受けるものであるかどうか，これにより大東市に損害が発生したといえるかどうかなどを確定しさえすれば足りる。そうすると，上記怠る事実に係る大東市のＡ及びＰ１に対する損害賠償請求権は，平成１６年度補助金及び平成１７年度補助金の各支出など特定の財務会計行為が財務会計法規に違反して違法，無効であるからこそ発生するものではない。
したがって，本件監査請求のうちＡ及びＰ１に対する共同不法行為に基づく損害賠償請求を怠る事実（平成１６年度補助金及び平成１７年度補助金に関する部分）について地方自治法２４２条２項の期間制限の適用がないものと認めても，その趣旨が没却されるものではなく，監査請求期間の制限は及ばないものと解するのが相当である。
そうすると，本件監査請求のうちＡ及びＰ１に対する共同不法行為に基づく損害賠償請求を怠る事実を対象とする部分は適法というべきであり，請求１の予備的請求に係る訴えのうち，平成１６年度補助金及び平成１７年度補助金の交付に関しＡ及びＰ１に対し損害賠償請求をすることを求める部分は，適法である。
ウ Ｐ２（市長）について
Ｐ２，Ｐ３，Ｐ１及びＡが結託して，Ｐ１にＡの職員の地位を与えるとともに広範な職務免除を認め，他方でその人件費を保障する態勢を調え，大東市に補助金を支出させてその人件費相当額の損害を被らせたことなどを内容とする共同不法行為に基づく損害賠償請求を怠っているという事実のうち，Ｐ２に係る部分について監査請求期間の制限が及ぶかどうかについては，上記行為の当時から既にＰ２は大東市長として本件各補助金の支出（交付決定及び支出命令）の本来的権限を有する者であったから，上記怠る事実を対象としてされた監査請求が実質的には財務会計上の行為を違法と主張してその是正を求めるものというべきであるか否かを検討する必要がある（前掲最判平成１４年１０月３日参照）。
そこで検討するに，原告が主張する上記共同不法行為においてＰ２が行った行為は，Ｐ１の人件費を大東市が保障する態勢を調えたことなどを内容とするものであるところ，大東市に損害を与える直接の行為は本件各補助金の支出であり，上記Ｐ２の行為は，本件各補助金の支出（Ｐ１の給与等の財源の負担）に向けられた準備行為たる性質を有するものであって，本件各補助金の支出と一体としてとらえられるべきものである。そして，上記準備行為の違法は本件各補助金の支出の違法を構成する関係にあるということができ，上記準備行為が違法であるとし，これに基づいて発生する損害賠償請求権の行使を怠る事実を対象としてされた本件監査請求は，実質的には財務会計上の行為（本件各補助金の支出）を違法と主張してその是正を求める趣旨のものにほかならないと解される（なお，上記共同不法行為におけるＰ２の行為は，本件協定の締結という本件各補助金支出の先行行為を含んでいるが，そのことは，Ｐ２の上記行為が本件各補助金支出の準備行為たる性質を有することと矛盾するものではない。）。
したがって，本件監査請求のうち共同不法行為に基づくＰ２に対する損害賠償請求を怠る事実（平成１６年度補助金及び平成１７年度補助金の交付に関する部分）を対象とする部分については，上記各補助金の支出のあった日を基準として地方自治法２４２条２項本文の期間制限を適用すべきであるから，監査請求期間を徒過しているというほかはなく，不適法である。したがって，請求１の予備的請求に係る訴えのうち，平成１６年度補助金及び平成１７年度補助金の交付に関しＰ２に対し共同不法行為に基づく損害賠償請求をすることを求める部分は，適法な監査請求を経ていない不適法な訴えであるから，却下すべきである。
エ Ｐ３（助役）について
原告は，Ｐ３に対する賠償命令をすることを求めているところ，賠償命令の性質上，これは正にＰ３がした財務会計上の行為が違法であるとしてする請求と解さざるを得ない（地方自治法２４３条の２第１項参照。なお，仮に本件訴訟において，Ｐ３が財務会計上の行為とは異なる別個の不法行為を行った旨の主張がされていたとしても，上記の賠償命令をすることを求める訴えにおいては，そのような主張は主張自体失当である。）。
したがって，請求１の予備的請求に係る訴えのうち，平成１６年度補助金の交付決定を代決したＰ３に対する賠償命令をすることを求める部分については，これまでに説示したところによれば，適法な監査請求を前置しているということはできず，不適法であるから却下すべきである。
(3) 小括
以上によれば，共同不法行為を理由とする請求１の予備的請求（ただし，請求１の主位的請求が認容された部分を除く。）に係る訴えのうち，Ｐ２に対する損害賠償請求を求める部分及びＰ３に対する賠償命令を求める部分は，いずれも不適法であり却下すべきであるが，Ａ及びＰ１に対する損害賠償請求を求める部分は，適法である。
４ 共同不法行為を理由とする損害賠償請求（請求１の予備的請求）の本案の争点について
(1) 共同不法行為の成否（争点１(2)ウ）
前記認定事実及び判断によれば，本件協定は，Ａ自身においてＰ１を常勤職員として雇用する必要性も意思もないのに，大東市が，Ａを形式上の雇用主体として，Ｐ１に対し，非常に広範な職務免除を認め，かつ，職務免除中のＫにおける勤務状況等も吟味することなく，Ｃの事務局長時代と同等の給与等を保障するとともに，これを明らかにするためにあえて締結されたものである。そうすると，Ａ及びＰ１は，Ｐ２らと共謀して，Ｐ１の人件費を大東市に不正に負担させることを意図して，本件協定及び本件雇用契約をそれぞれ違法に締結し，その結果，大東市からＡに対する本件各補助金を支出させ，同市にＰ１の人件費相当額の損害を与えたものということができる。
また，ＡとＰ１は，本件協定が上記のようなものであることを認識していたということができるから，大東市に違法に損害を与えることにつき故意又は過失があることは明らかである。
したがって，Ａ及びＰ１について，大東市に対する共同不法行為が成立すると認められる。
(2) 当該職員又は相手方の責任の有無及び範囲（争点１(2)エ）
以上によれば，Ａ及びＰ１は，主位的請求において認容された平成１８年度補助金に関する部分（７０９万６６２１円及びこれに対する平成１９年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員）に加え，共同不法行為を理由として，平成１６年度補助金に関する部分（９５４万５９９０円及びこれに対する平成１７年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員）及び平成１７年度補助金に関する部分（８１１万１１５１円及びこれに対する平成１８年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員）について，不真正連帯債務としてその損害賠償義務を負うというべきである。
第８【アルバイト職員給与関係】についての当裁判所の判断
１ 本件アルバイト職員はＥに「派遣」されていたか否か（争点２(1)）
(1) 被告は，Ｅは地方公務員派遣法２条の「団体」に該当しないから，同法の適用を前提とする原告の主張自体失当であると主張するが，同条所定の「団体」に該当しない団体に職員が派遣されていれば，それだけで同法に違反する違法な派遣というべきであるから，被告の上記主張は採用することができない。
そこで，本件アルバイト職員に対する給与等の支給が適法であるかどうか，すなわち，本件アルバイト職員がＥに「派遣」されていたのか，あるいはＥにおいて大東市の仕事をしていたにすぎないのかという点について，以下検討する。
(2) 前記前提となる事実，証拠（甲１０，２９～３１，３６，乙３１，３６，証人Ｐ１２）及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実が認められ，これに反する証拠は採用しない。
ア 大東市は，地対財特法が失効する前から，ＥやＳの各事務所に大東市の職員（Ｏ所属）を配置していたところ，地対財特法失効の際，Ｓ各支部への職員の配置はやめることとしたが，Ｅへの職員の配置は継続することとした。そして，Ｅに配置されていた大東市の職員が平成１４年５月に死亡したため，大東市は，同年６月以降，アルバイト職員（人権政策室所属）を雇用し，以後，平成１８年１０月まで，Ｅの事務所にアルバイト職員を配置してきた。
なお，平成１８年中にＥに配置されていた本件アルバイト職員は，平成１８年５月まで勤務した者と同年７月から１０月まで勤務した者との２名である。大東市は，当初から同人らをＥの事務所に配置する前提で採用しているが，採用時の内申書には，勤務場所として「Ｏ」と記載されている。
イ Ｙ内にあるＷセンター（Ｗ会館）には，大東市の人権推進部の職員が勤務しており，Ｅの事務所はその近隣の建物に所在する。
本件アルバイト職員の出退勤の確認や提出書類等の事務は，Ｗセンターにおいて行うこととされていた（なお，本件アルバイト職員の勤務時間は午後１時から午後５時半である。）が，本件アルバイト職員がＥの事務所において行う事務について，業務日誌や業務報告書の作成は求められていなかった。
ウ 平成１８年当時，Ｅの事務所に常駐していた職員は本件アルバイト職員１人であり，Ｂの職員は常駐していなかった。
本件アルバイト職員がＥの事務所において行う事務は，同事務所における郵便物や電話等の対応を含む事務一般であり，その中には，例えば，大東市の施策に関する資料を配布しその説明を行うこと，Ｅの役員の意見等を大東市に伝えること，事業の事前説明会の日程調整を行うこと，落書き等の差別事象に関する申出を受けること，雇用促進のため地元から優先して採用する職員の募集の周知を行うことなどがあった。
エ 平成１８年１０月２７日に本件アルバイト職員の問題が大東市のいきいき委員会において取り上げられ，その３日後の同月３０日，本件アルバイト職員は大東市を退職し，その後，大東市の職員がＥの事務所に配置されることはなくなった。また，本件アルバイト職員が退職した後，Ｂが新たに事務員を雇用し，自らその給与等を負担していたことがある。
(3) 以上の認定事実によれば，本件アルバイト職員は，Ｅの事務所において，Ｅの事務一般を１人で処理していたというのであり，しかも，その間，大東市の指揮監督は及んでおらず，その業務についての報告等も逐一行われていなかったことなども考慮すると，本件アルバイト職員は，Ｅに派遣されていたものと認めるのが相当である。
これに対し，被告は，本件アルバイト職員は，Ｏからの指示に従って，大東市の事務である，①大東市とＥとの協議事項に関する調整事務補助，②大東市からＥへの報告事項に関する処理事務補助，③Ｅ等から大東市への要望事項のとりまとめ等に関する事務補助，及び④Ｏとの連絡事務補助を行っていたから，「派遣」には当たらないと主張する。しかし，本件アルバイト職員はＥの事務所に常駐するただ１人の事務員であった以上，Ｅの事務一般を処理していたものといわざるを得ないし，その間，大東市の指揮監督が及んでいないことも明らかであって，その事務の中に上記のような大東市の施策と関連の深いものが含まれているからといって，大東市の指揮監督の下で大東市の事務だけを遂行していたなどということはできない。しかも，これらの事務は，大東市とＥとの連絡調整事務や施策の周知事務等であるところ，Ｅの事務所のすぐ近くにＷセンターがあり，大東市の職員も常駐しているのであるから，必要に応じて職員がＥの役員と連絡を取ったり，Ｅの事務所に赴くなどすれば足りるのであり，Ｅの事務所にわざわざ大東市の職員１人を常駐させ，そこで上記のような事務を単独で処理させる必要があるとは考え難い。被告の上記主張は不自然かつ不合理であって，採用することができない。
以上によれば，本件アルバイト職員をＥに派遣することは地方公務員派遣法に違反するものであり，本件アルバイト職員に対する給与等の支出は違法である。
２ 当該職員又は相手方の責任の有無及び範囲（争点２(2)）
(1) Ｂについて
前記認定事実及び判断によれば，Ｅは，法律上の原因なくして大東市から派遣された本件アルバイト職員から労務の提供を受けたことにより，その給与等相当額の利得を得，他方，大東市は本件アルバイト職員の給与等に相当する損失を被ったということができる（なお，被告は，派遣ではないと主張してＥの利得及び大東市の損失があることを争っているが，仮に派遣であったとした場合の利得に法律上の原因がないことについては，争っていない。）。
したがって，Ｂは，大東市に対し，本件アルバイト職員に支給された給与等に相当する額及びこれに対する民法７０４条の法定利息（６３万６４００円及び内２１万８７００円については平成１８年４月１日から，内４１万７７００円については平成１９年４月１日から，それぞれ支払済みまで年５分の割合による金員）を返還すべき義務を負う。
(2) Ｐ２について
前述のとおり，本件アルバイト職員に対する給与等の支出は違法であるが，その交付決定及び支出命令は専決により大東市長の補助職員が行ったものと認められ（甲２９，３０，弁論の全趣旨），Ｐ２自ら決裁した訳ではない。
しかしながら，前記認定事実，証拠（甲３６）及び弁論の全趣旨によれば，Ｔ，Ｕへの職員の配置（派遣）は地対財特法の失効時にやめることとされたにもかかわらず，Ｅへの職員の派遣は平成１４年４月以降も継続することとされ，その後，いきいき委員会で問題を指摘された平成１８年１０月まで約４年半にわたり継続されたこと，Ｐ２は平成１２年５月から大東市長の職にあり，Ｅとの交渉には，大東市長自ら出席してその交渉に当たっていたこと，以上の事実が認められ，これらに加えて，最判平成１０年４月２４日（裁判集民事１８８号２７５頁）が，派遣職員に適法に給与全額を支給するには，職務専念義務の免除と給与条例上の勤務しないことの承認が適法に行われることが必要であり，その適法性について，行政目的の達成のために職員派遣をする必要性に照らして職務専念義務の免除や勤務しないことの承認が地方公務委員法２４条，３０条及び３５条の趣旨に反しないかどうか検討すべきである旨判示し，これを踏まえて，職員派遣の統一的なルールを定めその適正化を図るべく平成１２年４月に地方公務員派遣法が制定され（平成１４年４月１日施行），これを受けて，大東市公益法人等への職員の派遣等に関する条例が同年３月２８日に制定された（甲１１）ことを考え併せると，Ｐ２は，平成１８年当時，大東市のアルバイト職員がＥに派遣されていたこと及び上記派遣が地方公務員派遣法等に基づかない違法なものであることを知り，又は容易に知り得たということができる。
そうすると，大東市長であるＰ２は，本件アルバイト職員の給与等の支出に係る財務会計行為につき，専決を任された補助職員が違法行為をすることを阻止すべき指揮監督上の義務に違反し，故意又は過失により上記補助職員が財務会計上の違法行為をすることを阻止しなかったと認めるのが相当であり，大東市に対し，不法行為に基づく損害賠償義務を負うというべきである。
なお，上記のとおり，Ｂの債務は不当利得返還債務であり，Ｐ２の債務は不法行為に基づく損害賠償債務であって，これらの間に連帯債務の関係を認めることはできない。
(3) Ｐ６及びＰ７について
前記前提となる事実によれば，Ｐ６は，出納室長として，本件アルバイト職員の平成１８年１月分から５月分まで，７月分，８月分及び１０月分の各給与等を専決によりそれぞれ支出し，Ｐ７は，出納室長代理として，本件アルバイト職員の同年９月分の給与等を代決により支出したことが認められる。しかし，上記両名において，上記各支出に際して支出負担行為及び支出命令の違法を是正すべき義務に違反することにつき重過失があったと認めるに足りる十分な証拠はなく，上記両名が，地方自治法２４３条の２第１項後段に基づき，本件アルバイト職員の給与等を賠償する責任を負うべきものとは認められない。
この点につき，原告は，本件アルバイト職員は当初からＥで勤務することが予定されていたにもかかわらず，勤務場所をＯとする事実に反する内申が行われているから，少なくとも重大な過失があったことは明らかであるなどと主張する。しかし，原告が主張する上記内申書とは，本件アルバイト職員を採用する際の内申書（甲２９）であり，これが本件アルバイト職員の給与等の支出の決裁書類（甲３０）に含まれていたかどうかは証拠上明らかではない。また，上記両名が仮に本件アルバイト職員の内申書を見たことがあったとしても，その勤務場所の記載が虚偽のものであるかどうか，本件アルバイト職員の遂行する事務が大東市の事務であるかどうか等については，出納室長又は出納室長代理であった上記両名において容易に知り得たと認めるべき十分な証拠はなく，少なくとも上記両名に重過失があったと認めることはできない。
したがって，上記両名に対し賠償命令をすることを求める請求は，理由がない。
第９結論
以上によれば，【Ａ補助金関係】の訴えのうち，主文１項に掲げる部分はいずれも不適法であるからこれを却下することとし，原告のその余の請求のうち，主文２項に掲げる部分は理由があるからこれを認容し，【アルバイト職員給与関係】に係る原告の請求は，主文３項(1)の限度で理由があるからこれを認容し，その余はいずれも理由がないからこれを棄却することとして，主文のとおり判決する。
（裁判長裁判官 山田明 裁判官 徳地淳 裁判官 藤根桃世）