大阪地方裁判所 平成２０年（行ウ）１２２号 判決 2011年3月10日
主文
1 原告らの請求をいずれも棄却する。
2 訴訟費用は、補助参加により生じた分も含め、原告らの負担とする。
事実及び理由
第3争点に対する判断
1 政務調査費の使用が認められる調査研究の範囲について
(1) 地方自治法100条は、政務調査費の交付につき、普通地方公共団体は、条例の定めるところにより、その議会の議員の調査研究に資するため必要な経費の一部として、その議会における会派又は議員に対し、政務調査費を交付することができ、この場合において、当該政務調査費の交付の対象、額及び交付の方法は、条例で定めなければならない（同条13項）と規定し、政務調査費の交付を受けた会派又は議員は、条例の定めるところにより、当該政務調査費に係る収入及び支出の報告書を議長に提出するものとする（同条14項）と規定している。これらの規定による政務調査費の制度は、地方分権の推進を図るための関係法律の整備等に関する法律（平成11年法律第87号）の施行により、地方公共団体の自己決定権や自己責任が拡大し、その議会の担う役割がますます重要なものとなってきていることに鑑み、議会の審議能力を強化し、議員の調査研究活動の基盤の充実を図るため、議会における会派又は議員に対する調査研究の費用等の助成を制度化し、併せてその使途の透明性を確保しようとしたものである（最高裁判所平成17年11月10日第一小法廷判決・民集59巻9号2503頁参照）。
そして、民主主義社会における議員の議会活動の重要性、立法行為及び執行機関に対する監視等、その広範な職務に鑑みると、上記の政務調査費の使用が許される「議員の調査研究」（地方自治法100条13項）ないしは「市政に関する調査研究」（本件条例6条）の範囲についてはこれを限定的に解すべきではなく、議員の議会活動に反映・寄与せず、あるいは、その反映・寄与の程度が低いことが明らかな行為を除いて、直接及び間接に議員の議会活動に反映・寄与する行為であれば、これに当たるものと解するのが相当である。
(2) この点に関し、被告は、地方自治法100条13項の規定が政務調査費の使途について具体的な内容を明確にせず、政務調査費の交付の対象、額及び交付の方法については、「条例」で定めるものとしていることを挙げて、同法は、政務調査費の使途については、各地方公共団体の規模、地域の実情、議員の調査研究活動の実態等の諸事情に応じた運用を期待し、各地方公共団体の裁量を広く認めていることを前提に、政務調査費の使途が、かかる裁量の下に定められた本件条例及びこれに基づく本件使途基準等に沿ったものであれば適法と判断されるべきであると主張する。
なるほど、地方公共団体の議会の会派及び議員の調査研究活動は多岐にわたり、個々の経費の支出がこれと関連するか否か、必要であるか否かについては、各会派又は各議員の合理的判断に委ねられる部分があるとしても、地方公共団体の議会の会派及び議員の調査研究活動の内容、支出との関連性や支出の必要性が全国の各地方公共団体によってそれほど差があるとは考え難い。そうすると、政務調査費の額が各地方公共団体の規模、地域の実情、議員の調査研究活動の実態等の諸事情に応じて左右され得ることはともかく、交付の対象についてまで各地方公共団体の広い裁量を強調する点において、被告の主張するところは相当でない。
2 政務調査費に係る使途の適否に関する判断基準について
(1) 地方自治法及び本件条例が、明らかに議員の議会活動に反映・寄与しないあるいは反映・寄与の程度が相当に低いと認められる行為を除き、直接及び間接に議員の議会活動に反映・寄与する行為であれば、これを広く政務調査費の対象として想定しているものと解すべきことは、前記1(1)で述べたとおりである。
(2) ところで、茨木市において、政務調査費の使途について定めた本件規則の定める使途基準の項目及び内容は、全国市議会議長会（政務調査費の交付に関する標準条例等検討委員会）が示した「政務調査費の交付に関する規則案（例）」（乙8）に記載された政務調査費の使途基準の項目及び内容におおむね沿うものとなっている。
上記使途基準の項目には、研究研修費、調査旅費、資料作成費、資料購入費、広報・広聴費、人件費、事務所費及びその他の経費が掲げられている（別表第1及び第2）。これらの中には、一般的な支出の性質から比較的緩やかに市政との関連性や支出の必要性が認められるものと、それほど緩やかには解するのが適当でないものとが含まれていると考えられるが、上記使途基準は、研究研修費につき「研究会、研修会を開催するために必要な経費」又は「研究会、研修費に参加するために要する経費」と定め、調査旅費につき「調査研究活動のために必要な先進地調査又は現地調査に要する経費」と定め、資料作成費につき「調査研究活動のために必要な資料の作成に要する経費」と定め、資料購入費につき「調査研究活動のために必要な図書、資料等の購入に要する経費」と定め、事務所費につき「調査研究活動のために必要な事務所の設置、管理に要する経費」と定め、その他の経費についても「調査研究活動に必要な経費」と定めるなど、調査研究活動のための必要性をその要件として明示しており、そのような明示的な定めのない広報・広聴費及び人件費についても、前者につき「調査研究活動、議会活動及び市の政策について住民に報告し、PRに要する費用」と定め、後者につき「調査研究活動を補助する職員を雇用する経費」と定めているから、そのいずれについても調査研究活動との関連性を要件としていると解される。
(3) そうすると、政務調査費に係る使途の適否に関する判断基準としては、会派又は議員の行う調査研究活動との合理的な関連性及び必要性が認められない支出については、地方自治法及び本件条例の要求する使途に違反し、違法になるものと解するのが相当であり、そのように解する限り、本件使途基準等を定めた本件規則及び本件内規も、地方自治法の趣旨に沿った適法なものというべきである。
3 不当利得返還請求との関係について
(1) 前記1(1)のとおり、政務調査費は、議会の審議能力の強化や、議員の調査研究活動の基盤の充実を図るという趣旨に基づいて、公金から会派及び議員に交付するものと解されるところ、本件条例が、会派及び議員は、市政に関する調査研究に資するため必要な経費以外のものに充ててはならず、交付された政務調査費のうち使用されずに残余が生じた場合には、当該残余の額に相当する額の政務調査費を返還しなければならないと定めていること（前記前提事実等（第2の1）(2)ア）からすると、交付された政務調査費が市政に関する調査研究に資するため必要な経費とは認められないような使途に供された場合には、茨木市の公金の損失において、会派又は議員が利得を得ていることになり、そこに法律上の原因も認められないことになるから、執行機関である被告は、不当利得返還請求権に基づき、当該会派又は議員に対して当該支出相当額の返還を求めることができるというべきである。
(2) ところで、本件条例、本件規則及び本件内規においては、会派の経理責任者及び議員に対して、収支報告書に会計帳簿及び領収書等の証拠書類を添え、会計帳簿の調整及び領収書等の証拠書類を整理することを要求するとともに、領収書等の証拠書類は、支払伝票、出張調書、支払調書、支払証明書、支払確認書及び事務所届を指すと定め、支払伝票に領収書等支払の事実を証明する資料を添付することを要求している（前記前提事実等(2)）が、その要求するところは以上に尽きており、更に進んで、領収証について宛名や具体的商品名を記載すること等、使途の詳細を明らかにすることまでは要求していない。
その意図するところは、会派及び議員は、市長を始めとする執行機関から独立して活動し、執行機関の干渉を受けることなく、市民の意思を条例の制定や予算の議決等を通じて市政に反映していく責務を負っており、会派及び議員が具体的にどのような調査研究活動を行ったかの詳細について執行機関である市長が確認を行うことは、会派及び議員が執行機関から独立して活動する上で支障を生ずるおそれがあることから、執行機関が政務調査費として行われた支出が使途基準等に合致するか否かを判断するに当たっては、できる限り調査研究活動の内容に立ち入ることがないよう、可能な限り一般的、外形的な判断をするにとどめ、具体的使途の詳細についてまで立ち入ることは相当でないと考えたことによるものと解される。そして、本件内規においては、政務調査費に係る支出基準として、更に細目的な事項を定めており、項目及び内容によっては金額や割合の上限を具体的に定めているものもあるが、その趣旨は、上で述べた一般的、外形的な判断を行うための一応の基準を定めたものと解され、会派及び議員の自律性を保障しつつ政務調査費の使途の適正さを確保するという観点からみる限り、その内容に明らかに不合理・不相当なところは見当たらないというべきである。
これらの点を踏まえると、政務調査費に係る支出のうち、必要な会計帳簿及び証拠書類を調え、これを添えて収支報告書によって報告されたものであって、本件使途基準等に反しないものについて、茨木市の執行機関である被告が、調査研究活動との合理的な関連性及び必要性が認められないものであることを前提に、不当利得返還請求権に基づき、会派又は議員に対して支出相当額の返還を求める場合には、会派又は議員による政務調査費の使用がその本来の使途及び目的に違反していることを推認させる一般的、外形的な事実を主張立証しなければならず、その立証に奏功した場合には、これを争う会派又は議員において、その推認を妨げるべく、本来の使途及び目的に沿って使用したことを明らかにする必要があり、その反証に成功しなければ、不当利得返還請求権が成立することになると解するのが相当である。
そして、以上に述べたところは、市の住民によって市長を被告とする地方自治法242条の2第1項4号の住民訴訟が提起され、同訴訟において、市長の会派又は議員に対する不当利得返還請求権の存否が審理される場合においても、同様に当てはまるものというべきである。
(3) 原告らは、政務調査費について当該支出に係る領収書等が提出されたとしても、第三者による事後的な検証が困難であるような領収書に係る支出や、領収書の記載からは政務調査との関連性が明らかでなく、公正な支出であることを説明できないようなものについては、適法な政務調査費の支出であるということはできず、同一名目の相当額の支出について地方自治法等の認める使途に合致する部分とそうでない部分とを合理的に区別できるのにそれをせず、その金額や使途等からみてその大半が政務調査以外の活動に使用されていると社会通念上推認されるような場合には、当該同一名目の支出全体が地方自治法等の認める使途に合致しないものとみるべきであると主張し、使途基準に合致する部分とそうでない部分との合理的な区別が困難な場合でも、社会通念上相当な割合による案分をして政務調査活動に資する費用の金額を確定すべきであるとも主張する。
(2)で述べた判断の枠組みに照らせば、原告らの上記主張は、政務調査費の使用が本来の使途及び目的に違反していることを推認させる一般的、外形的な事実を類型化したものとみることもできる。しかし、支出の性質・内容等を離れて、領収書等の証拠書類による検証可能性がないことや、調査研究以外に充てられた支出が含まれている可能性があるのに、それが未区分であることそれ自体から、直ちに本来の使途・目的違反を推認させる一般的、外形的事実に当たるとまではいえず、原告らの主張は採用できない。
4 本件各支出に関する具体的検討
(1) 以上を踏まえて本件各支出の適否を検討する。
ア 原告らは、本代（書籍）については、書籍名等から調査研究目的があることが分かるもので、図書館等での利用が困難なものでない限り、政務調査費からの支出は認められず、新聞についても、議会や市の図書館が購入している一般紙等についても、政務調査費からの支出は認められないと主張している。
しかし、政務調査費の使用が許される調査研究の範囲が前記1(1)でみたようなものであり、書籍名や購読対象の新聞が調査研究目的に明らかにそぐわないものであればともかく、そうでない限り、直接又は間接に議員の議会活動に反映・寄与するものであることは否定できないというべきである。そして、原告らが各支出についてする指摘をみても、調査研究目的に明らかにそぐわない事情は明らかにされておらず、本来の使途及び目的に違反していることを推認させる一般的、外形的な事実を主張立証するものではないというべきである。
イ 原告らは、写真代、送料、切手、はがき、コピー代、通信費、タクシー代、駐車場代、高速料金及びガソリン代については、政務調査目的のものであることが分かるものであれば政務調査費からの支出は認められ、その余のものは認められないとし、パソコン機器、カメラ、PC用紙、消耗品、文具、封筒その他の什器・事務用品は、他の目的にも利用できるものであるから、政務調査費からの支出は認められないと主張している。
しかし、アでも述べたとおり、議員の議会活動への反映・寄与が間接的なものであっても、政務調査費の使用が許されることからすれば、政務調査目的であることが領収書等の証拠書類から明らかでないことや他の用途にも利用可能であることをもって、本来の使途及び目的に違反していることを推認させる一般的、外形的な事実には当たらないというべきである。
ウ 原告らは、印刷費については、調査報告書の作成費は一定限度で認められるが、大量配布する議員広報活動、市政報告等の費用を政務調査費から支出することは認められず、ホームページの開設費用も議員の宣伝目的が主であるから、政務調査費から支出することは認められないと主張している。
しかし、この点についても、議員広報活動や市政報告の作成、ホームページの開設が、直接又は間接に議員の議会活動へ反映・寄与することは否定できないというべきであり、原告らの指摘をもって、本来の使途及び目的に違反していることを推認させる一般的、外形的な事実には当たらないというべきである。
エ 原告らは、人件費及び事務所費については、原則として、政務調査費からの支出は認められないが、調査の目的及び内容から具体的にスタッフ経費として必要なもののみ個別的に認める余地があると主張している。
確かに、人件費及び事務所費については、本件内規においても使用の認められていない選挙活動やこれに通じる議員・会派の政治活動にも用いられる場合があるから、これを区分することなくその全部を政務調査費から支出することは、その本来の使途及び目的に違反するものとみる余地があるところである。
もっとも、人件費及び事務所費が直接又は間接に議員の議会活動に反映・寄与するものであることも否定できないところであって、これを政務調査費の支出が認められる部分とそうでない部分とを客観的な基準により区分するのが困難であることからすれば、本件内規が、人件費について月額3万円を、事務所費のうち、賃借料について月額3万円を、自宅を事務所とする場合の維持管理費について月額1万円を、それぞれ限度として、政務調査費からの支出を認めることとしているのも、あながち不合理な基準とはいえない。
したがって、政務調査費からの支出が、調査の目的及び内容から具体的にスタッフ経費として必要なものに限られるとする原告らの主張は採用できず、人件費及び事務所費について、他に本来の使途及び目的に違反していることを推認させる一般的、外形的な事実の主張立証があるともいえない。
なお、原告らは、Ａ議員、Ｂ議員、Ｃ議員、Ｄ議員、Ｅ議員及びＦ議員が事務所費として支出した金員の使途について、若干の事実関係を指摘しているので付言するに、事務所に係る賃貸借契約書を適時に提出せず、提出された契約書の記載から調査研究活動のための事務所であることが明らかでない、又は賃貸人が当該議員の関係者であるというだけでは、支出が事務所費としての本来の使途及び目的に違反しているとはいえないところ、指摘を受けた各議員においても本件訴訟に補助参加して一応合理的な説明をしていること（Ａ議員、Ｂ議員、Ｃ議員、Ｄ議員）、平成19年3月27日に茨木市議会議員を辞職したとされるＥ議員が支給を受けたのは平成18年度分の政務調査費だけであることからすれば、上記5名の議員のいずれについても、原告らが本来の使途及び目的に違反していることを推認させる一般的、外形的な事実の立証に奏功したとはいえない（Ｆ議員が監査委員の監査結果を受けて支出相当額を返還している事実（前記前提事実等(3)）は、なるほど同議員が事務所費に関し本来の使途及び目的に違反して支出していたことを推測させるが、そもそも本件訴えに係る請求の趣旨が支出額から返還額を控除した後のものの返還及びこれに対する訴状送達日の翌日からの遅延損害金の支払を請求するよう求めるものであることからすれば、上記事情は本件訴えの結論を左右しない事柄である。）。
オ 原告らは、飲料、茶菓子費は、調査研究と直接の関係がなく、政務調査費からの支出は認められないと主張する。
しかし、茶菓子代について、本件内規では、研究研修費又は広聴費の支出項目により1人当たり1回2000円を上限額とし、議員のみの支出や会場としてふさわしくない場合の支出は不可とし、領収書には、原則人数、単価、品名を記載すること等が定められており、こうした取扱いに沿う限り、議員の議会活動に反映・寄与する行為に当たることを否定できないというべきであるところ、その取扱いに沿わない旨の具体的な事実の指摘はないから、本来の使途及び目的に違反していることを推認させる一般的、外形的な事実の主張立証があるともいえない。
カ 原告らは、視察経費、研究会費については、調査研究の必要性及び有用性が報告され、相当額の限度で認められ、それ以外のものは、政務調査費からの支出は認められないと主張している。
しかし、調査旅費及び研究研修費の支出に関しては、本件内規において、報告書の作成が要求されており（別紙4及び5の各1・2）、本件各支出のうち、視察経費及び研究会費について報告書の作成が欠けていた旨の主張・立証もない。原告らは調査研究の必要性及び有用性が要件となるとも主張するが、議員の行う調査研究の必要性や有用性は形式的・画一的な判断になじむようなものではなく、視察の日程や対象、あるいは、研究会の目的等が調査研究の対象として明らかに不相当であるとするような事情があればともかく、そうでない限り、政務調査費の本来の使途及び目的に違反していることは推認されないというべきであり、原告らが指摘する点からそうした事情があるとすることはできない。
(2) 以上のとおり、本件相手方による政務調査費の使用について、本来の使途及び目的に違反していることを直接証明するような証拠はなく、相手方らによる政務調査費の使用がその本来の使途及び目的に違反していることを推認させる一般的、外形的な事実を認めることもできないから、その余の点について検討するまでもなく、不当利得返還請求権の成立を認めることはできないというほかない。
なお、政務調査費として支出されたものの適否を問題とし、不当利得返還請求等の私法上の権利行使を行うことについては、議会の議員や会派の行う調査研究活動が多様であること、そのため必要性や関連性の判断にも微妙なものがあり得ることや、議会の議員や会派の活動の自律を尊重すべき要請から、一定の制約があることは否定し難いが、実際に行われた支出が政務調査費の趣旨に適い、それが期待された成果を挙げ得たか否かについては、政治的当否という形で有権者である住民の検証に委ねられ、さらには、政務調査費交付の根拠となる条例を制定するか否か、交付の対象や額等をいかに定めるかについても、同様に有権者である住民の検証に委ねられているということができ、政務調査費の支出に関し何らのコントロールもないというものではない。
5 返還請求済みの金員を支払うよう請求することを求める訴えの適否
被告及び被告補助参加人日本共産党は、第1事件に係る訴えのうち、日本共産党に対して800円の金員を支払うよう請求することを求める部分については訴え却下の判決を求め、その理由として、被告は監査結果を受けて日本共産党に対し切手代金800円を支払うよう請求していることから、この部分に係る訴えは、訴えの利益を欠くと主張している。しかし、茨木市において既に既判力のある確定判決を得ているというのであればともかく、単に裁判外で不当利得返還の請求をしているにすぎない場合にまで、地方自治法242条の1第1項4号に基づいて訴えを提起することについて訴えの利益を欠くと解すべき理由はなく、上記主張は採用できない。
6 結論
以上によれば、第1事件及び第2事件のいずれにおいても、原告らの請求には理由がないから棄却することとし、訴訟費用の負担につき、行政事件訴訟法7条、民事訴訟法61条、66条を適用して、主文のとおり判決する。
（裁判長裁判官 吉田徹 裁判官 小林康彦 五十部隆）
（別紙）当事者目録<省略>