新潟地方裁判所 昭和６２年（行ウ）２号 判決 1991年11月07日
原告 池テル
<ほか五名>
右原告ら訴訟代理人弁護士 平田亮
同 味岡申宰
同 岩野正
被告 新潟県知事 金子清
右指定代理人 有賀東洋男
<ほか九名>
主文
一 原告らの請求をいずれも棄却する。
二 訴訟費用は原告らの負担とする。
事実及び理由
第一請求の趣旨
一 主位的請求
被告が昭和八年六月五日付け新潟県告示保編第一号により別紙物件目録一ないし五記載の各土地に対してなした保安林編入処分は無効であることを確認する。
二 予備的請求
被告が原告らに対し、昭和五八年二月一六日付け新潟県指令治第一八〇号をもってなした別紙物件目録一ないし五記載の各土地に対する保安林指定の解除はしない旨の決定処分は、これを取り消す。
第二事案の概要
一 本件は、原告らが主位的に、被告が別紙物件目録記載の各土地（以下「本件土地」という。）に対してなした保安林編入処分に重大かつ明白な瑕疵があるとしてその無効の確認を求め、予備的に、被告が原告らに対してなした本件土地に対する保安林の指定処分は解除しない旨の決定処分が、違法であるとしてその取消を求めた事案である。
二 争いのない事実
１ 本件土地周辺の現場の状況は概ね別紙見取図のとおりであり、本件土地は別紙見取図中の破線で囲まれた範囲に位置し、海岸線に並行して幅約二五メートル、長さ約一・三キロメートルの細長い形状をした土地である。
２（一） 本件土地周辺は、秋から冬にかけての日本海から吹き付ける北西の風が強く、海岸側の砂丘地から内陸の農地や宅地に細砂を吹き飛ばし飛砂の害を及ぼすため、飛砂を防止するために、被告は、昭和八年六月五日付けで本件土地を保安林に編入し（以下「本件編入処分」という。）、同日及び同月六日付け官報をもってその旨告示した（新潟県告示保編第一号）。本件編入処分当時の本件土地の表示は、西蒲原郡内野大字五十嵐濱字川下五九六〇番一三九であり（土地台帳上の地目は山林、地積は二町六反六畝七歩で、所有者は訴外新潟畜産株式会社（以下「新潟畜産」という。）であった。）、その当時の土地台帳付属地図（明治二七年に調整された旧土地台帳付属地図、以下「旧公図」という。）上は、ほぼ別紙見取図のＡ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、D'、Ｅ、Ａの各点を順次直線で結んだ線に囲まれた範囲の土地（以下「旧公図上の本件土地」という。）である旨表示されていた。そして、本件編入処分は、旧公図の表示に従い、旧公図上の本件土地を対象として編入処分がなされたものであるところ、右新潟県告示保編第一号上は、本件編入処分の編入面積は、土地台帳の記載に従い、二町六反六畝七歩と告示され、昭和八年六月五日作成の旧保安林台帳（以下「本件保安林台帳」という。）中の保安林土地明細書には、本件土地の台帳上の面積は二町六反六畝七歩、本件土地の見込面積及び編入見込面積はいずれも一〇町と記載されていた。
また、本件土地の南側の内陸部に接する西蒲原郡内野大字五十嵐濱字川下五八二九番一の土地（土地台帳上の地目は山林、本件編入処分当時の地積は二九町三反七畝二五歩であり、本件編入当時の所有者は新潟畜産であった。以下「五八二九番一の土地」という。）は、旧公図上、ほぼ別紙見取図のＣ、Ｇ、G'、Ｄ、Ｃの各点を直線で結んだ線に囲まれた範囲の土地である旨表示された。
（二） 本件土地及び五八二九番一の土地の所有者であった新潟畜産は、昭和一一年六月に巻税務署長宛てに、旧公図上の本件土地と同五八二九番一の土地の地図誤謬訂正申請書を提出し、真正な本件土地及び五八二九番一の土地の各範囲は、前者が別紙見取図のＡ、Ｈ、Ｉ、Ｅ、Ａの各点を順次直線で結んだ線に囲まれた範囲、後者が別紙見取図のＨ、Ｂ、Ｇ、G'、Ｄ、D'、Ｉ、Ｈの各点を順次直線で結んだ線に囲まれた範囲であり、旧公図のとおりに記載されたのは明治二七年六月の更正図作成の際に製作者が誤ったものである旨申し出たところ、昭和一一年一一月、新潟畜産の右申請のとおりに公図が訂正された（以下「公図訂正後の本件土地」、「公図訂正後の五八二九番一の土地」という。）。
そして、その後、近年になってさらに公図訂正後の本件土地は、その西側端部分が北側に移動させられ、現在のように別紙見取図の破線部分に囲まれた範囲の土地のように変更された。
３ 原告らは、被告に対し、昭和五七年八月一〇日付けで本件土地について保安林指定解除の申請をなしたところ、被告は、昭和五八年二月一六日付け新潟県指令治第一八〇号をもって「本件土地に対する保安林指定の解除はしない」旨の決定処分をなした。
４ 原告らは、昭和五八年四月一一日、訴え取下げ前の被告農林水産大臣（以下「農林水産大臣」という。）に対し、被告の右２の決定処分について、「原処分の決定を取り消し、指定を解除する。」との決定を求めて、審査請求の申立をした（昭和五八年林野治第一四五四号審査請求事件）ところ、農林水産大臣は、昭和六二年三月二日、原告らに対し「本件審査請求は、これを棄却する。」との裁決をし、同裁決は同月四日原告らに送達された。
三 争点
１ 主位的請求
主位的請求の争点は、本件編入処分に重大かつ明白な瑕疵があり、また編入処分の内容自体が不明確でもあるとの理由で、本件編入処分の無効を認めることができるかである。
２ 予備的請求
予備的請求の争点は、被告が原告らに対してなした本件土地に対する保安林の指定処分は解除しない旨の決定処分は、森林法二六条一項に違反するか、あるいは権利の濫用にあたるかである。
四 争点に対する判断
１ 主位的請求について
（一） 《証拠省略》によれば、以下の事実を認めることができる。
(1) 本件土地周辺は、もともと国有地であったが、海岸沿いの砂丘地であったために開墾が奨励され、国から無料貸与を受けて土地の開墾に成功した者がその土地の払い下げを受けることができるとされていた。新潟畜産は、大正一一年ころ、いずれも砂丘地であった本件土地、五八二九番一の土地及び西蒲原郡内野大字五十嵐濱字川下六三七〇番一の土地（以下「六三七〇番一の土地」という。）の無料貸与を国から受け、新潟県の海岸砂防造林補助事業計画に従ってクロマツ等の植林事業を実施し、昭和四年二月七日、大蔵省から右三筆の土地の払い下げを受けた。その後も、新潟県の造林事業によって、旧公図上の本件土地に対し植林がなされたが、もっぱら、旧公図上の本件土地の中心部分（公図訂正後の五八二九番一の土地に該当する部分）を中心に植林がなされたもので、海岸線に近い旧公図上の本件土地の北端縁（公図訂正後の本件土地付近に該当する部分）に植林がなされることはほとんどなかった。
(2) 公図訂正後の本件土地は、昭和一四年三月三〇日に、新潟畜産から酒井議三郎に売却され、同日さらに、原告らの父である池康太郎に売却された。そして、昭和一一年の旧公図の訂正によって、区域が広がった公図訂正後の五八二九番一の土地は、昭和一五年に次の所有者によって六三七〇番一の土地を合併したのち細かく分筆され、そのうち、公図訂正によって広がった地域については、公図訂正によって保安林である本件土地の対象地から外れたため、宅地開発が進行し、そのために造林事業によって植林された森林も伐採されていった。
(3) 公図訂正後の本件土地内の所々には、現在、砂草のほか、アキグミ、ニセアカシア等が育成している。
（二） 以上認定の事実及び前記争いのない事実を前提に、本件編入処分が無効であるかについて検討する。
(1) 原告らは、本件土地は、海岸線に近く植林に適さない土地であるから当初から保安林に編入するべき土地ではなかったにもかかわらず、保安林編入処分をしたが、その原因は、旧公図上、本件土地が公図訂正後の五八二九番一の土地の大半を含むものと誤信したためであり、右誤信は、本件編入処分当時においても、本件土地と五八二九番一の土地の土地台帳に表示された地積と旧公図上に表示された地形を考慮すれば、容易に避け得たものであるから、本件編入処分には、重大かつ明白な瑕疵があったと主張する。
しかしながら、本件土地は、編入しようとした保安林全体からみれば海岸線に近い縁の部分であり、砂草等の育成するいわゆる前砂丘地であること、飛砂防止のための保安林は、森林部分と、このほかに森林部分の海岸線に近い縁の部分で砂草などの育成するいわゆる前砂丘部分とが一体となって機能しているのが通常と考えられること（《証拠省略》により認められる。）を考慮すれば、本件土地には砂草等が育成しているに過ぎずクロマツ等の植林がされない箇所の土地であるからといって直ちに、保安林とする必要がないとか、保安林から除外すべきであるとまではいうことができないから、本来保安林とすべきでない土地に対して保安林編入処分をしたとはいえないし、また、前記争いのない事実によれば、本件編入処分当時においても、本件土地と五八二九番一の土地の土地台帳に表示された地積と旧公図上に表示された地形を考慮すれば、台帳上の地積か旧公図のいずれかに誤りがあることについては容易に知り得るところではあるが、一般に実際の地積よりも土地台帳上に表示された地積の方が小さい（いわゆる縄のび）場合が多いことや、昭和一一年の公図訂正の理由となったという「明治二七年六月の更正図作成の際に製作者が誤った」事実が真実あったか否か（これを裏付ける明確な資料はない。）については必ずしも容易に知り得るものとはいえないことを考慮に入れると、明確に公図訂正前の本件土地の範囲を表示していた旧公図の内容に基づいてなした本件土地に対する本件編入処分に、重大かつ明白な瑕疵があったものということはできない。
したがって、この点に関する原告らの主張は理由がない。
(2) また、原告らは、本件編入処分の告示である新潟県告示保編第一号では、本件土地の地積を「二町六反六畝七歩」と表示しながら、本件保安林台帳では編入見込面積として「一〇町歩」と表示しているのは、編入面積の特定を欠くものであり、延いては編入処分の内容が不明確であって無効であると主張する。
しかしながら、《証拠省略》によれば、保安林編入処分の官報掲載については、一筆の土地の一部を編入する場合は、実測または見込面積を官報に掲載することになっていたが、一筆の土地の全部を編入する場合には土地台帳に表示の面積を掲載すれば足りたのであり、また、本件保安林台帳には、前記争いのない事実のとおり本件土地についての土地台帳上の地積（二町六反六畝七歩）を表示したうえで、実際の面積としての見込面積を表示したに過ぎないのであるから、編入面積の特定を欠くものでもないし、したがって、編入処分の内容が不明確とはいえないというべきである。
したがって、この点の原告らの主張も理由がない。
２ 予備的請求について
（一） 《証拠省略》によれば、以下の事実を認めることができる。
(1) 本件土地の海側の隣接地は産業廃棄物の埋立地となり、埋立ての結果地盤が高くなったこと等のため、現在、本件土地の中には、内陸側の住宅地と海側の埋立地の間に挟まれた窪地状になっている箇所もある。
(2) 本件土地及びその海側の砂丘地からの飛砂のために内陸側住宅地が埋没したりするなどの飛砂による被害はなくなっておらず、自営のための塀を設置している住宅もみられる。
(3) 新潟県は、昭和三八年ころ、昭和一一年の公図訂正により本件保安林の主要部分につき指定が解除されたのと同様の結果を生じていることを認知し、保安林の対象地から外れた旧公図上の本件土地部分につき新たに保安林指定をしようとしたが、既に宅地開発が進行していた右土地の所有者の同意が得られなかったこと等から、保安林指定をしなかった。
(4) 新潟県は、上新栄町地区の飛砂の害が大きくなり、昭和五三年の新潟県議会で問題として取り上げられるなどしたため、上新栄町地区における恒久的な飛砂防止対策を策定するために昭和五四年度及び同五五年度に新潟大学農学部に対し、飛砂防備保安林に関する調査を委託したところ、新潟大学農学部は、新潟市飛砂防備保安林整備計画調査報告書と題する書面を作成し、その中で、本件土地のように二五メートルの幅員しかない保安林地域だけで有効な保安林の造成が可能であるか否かについての検討をしており、昭和五五年八月から一一月までの新潟県上新栄町の浜等を対象地とした調査の結果、①二〇ないし四〇メートル幅程度のクロマツ高木林でも、かなりの塩風遮断効果が認められ、地表近くまで枝葉をつけたクロマツ幼令林では、僅か三ないし四メートル幅の林帯幅だけでも飛砂防止効果は予想以上に大きい事を確認できた、②仮に二五メートル幅しか保安林としての対策がとれないとしても、少なくともその風上面は、全面的に砂が露出しないように、植被による飛砂防止工事をすすめるべきであろうし、長期的視野でみた時は、汀線側の砂浜面を極力少なくするような防潮堤工事をすすめる事が望ましい旨の報告と提言をした。
(5) 新潟県は、右(4)の報告と提言を受け、本件土地に新たな造林計画を実施するため現に被害を受けている地域住民と本件土地所有者の意向を調整するために原告らと交渉をしたが、原告らの反対により現在に至るまで保安林の造成は実施されていない。
（二） 以上認定の事実、前記争いのない事実及び前認定の事実を前提に、被告が原告らに対してなした本件土地に対する保安林の指定処分は解除しない旨の決定処分が、森林法二六条一項に違反するか否かについて検討する。
(1) まず、原告らは本件土地のように僅か二五メートルの幅員しかない砂漠地に飛砂防止用の森林を造成すること自体技術的に不可能であり、本件土地は集団的な森林の育成に供せられる土地となる客観的可能性を喪失した土地であるから、保安林指定の理由が消滅したものであると主張する。
しかしながら、前認定のとおり、本件土地の内陸側住宅地等は、現在も深刻な飛砂の被害を受けており、その点が新潟県議会でも問題とされているのであり、なお住宅地の海岸寄りに位置する本件土地に飛砂防止を目的とする保安林が存在すべき必要性はなくなってはいないと考えられる。そこで、現在、砂草等が育成しているにすぎず、かつ二五メートルの幅員しかない本件土地に飛砂防止のために有効な森林を造成することが可能か否かが検討されなければならないところ、確かに、飛砂防止を目的とする保安林の場合、その幅員は広ければ広いほど飛砂防止の機能は高まるものといえる（甲二〇中には、海岸防風林の一般的な基準として、日本海側では二〇〇ないし二五〇メートルの幅が妥当とされている。しかし、これも海岸防風林、すなわち暴風、潮風、飛砂を防ぎ、場所によっては津波、高潮、濃霧なども防いで、沿岸地域の災害防止と生活環境の改善に大きな働きをする林を前提としたものであり、本件のように飛砂防止のための保安林には必ずしも妥当しないものと考えられる。）が、土地の有効利用の重視される今日においては、幅員の狭い保安林指定区域であってもそれらを効果的に利用し、できる限りの飛砂防止の効果を発揮することが期待されているといえる。本件土地の場合、その幅員は約二五メートルしかないところではあるが、前認定のとおり、新潟大学農学部の研究報告によると、二〇ないし四〇メートルの幅員しかない土地であっても相当程度の飛砂防止効果を期待できるとされているのであり（原告らは、新潟大学農学部が調査研究の対象としたＬ１ラインの箇所が不明であるから信用できない旨主張しているが、本件土地の存在する新潟市上新栄町地区の調査結果であり、本件土地に援用できないわけではないと考えられる。）、もちろん、本件土地の風上面に対し全面的に砂が露出しないように植被による飛砂防止工事をすすめること、あるいは汀線側の砂浜面を極力少なくするような防潮堤工事をすすめること、本件土地の内陸側に現在なお残っている森林地や、本件土地の海岸側の土地を新たに保安林に指定することなどの他の手段とあいまってより効果的な飛砂防止機能を発揮できるものであることは否定できないが、そうであるからといって本件土地についての保安林指定の理由が消滅したということにはならないのであって、本件土地の幅員が狭いとしても飛砂防止効果が全くないといえない限り、なおこれに対する保安林指定を維持することができるというべきである（なお、原告らは、近年になって北側に移動させられた本件土地の西側端部分については、従前の保安林指定の対象外の土地部分であるので、保安林指定は解除すべきであると主張するが、このように本件土地の範囲が変更された理由は必ずしも判然としないが、現在は、本件土地の一部とされているのであり、この部分の土地についても造林によって飛砂防止効果があると考えられるから、この土地部分に限って保安林指定処分を解除する理由にはならないというべきである。）。
したがって、被告が原告らに対してなした本件土地に対する保安林の指定処分を解除しない旨の決定処分は、森林法二六条一項に違反するといえないから原告らの主張は理由がない。
(2) また、原告らは、昭和八年に本件土地に対して保安林編入処分がなされたが、その後六〇年近くも保安林造成がなされなかったし、保安林維持を求めるための権利行為もなかったから、現在に至って編入処分による保安林指定の理由があると主張し、保安林指定処分を解除しないのは権利の濫用であり、本件土地に対する編入処分は形骸化し、失効している旨主張する。
しかしながら、前認定のとおり、新潟県は昭和八年に旧公図上の土地に対して本件編入処分をなしたのであり、そして、昭和一一年の公図訂正のため本件保安林の主要部分について指定が解除されたのと同様の結果を生じたものであるところ、それを新潟県が認知したのは昭和三八年ころであり、その後、昭和五三年ころ、飛砂による被害が問題になるに及んで本件土地に新たな造林計画を実施しようと原告らと交渉をしたが、原告らの反対により現在に至るまで保安林の造成は実施されていないというのであり、新潟県が昭和三八年に事実が判明してから昭和五三年に至るまで本件土地に対しては造林等の飛砂に対する対策を講じなかった点は、保安林の管理者である新潟県の怠慢といえないわけではないが、右事実判明後、新潟県は、結果的に保安林の対象地から外れた旧公図上の本件土地部分を新たに保安林に指定しようと努めた点、前記のとおり、本件土地の内陸側の飛砂の被害は大きいため本件土地を森林化して飛砂防止の保安林を造成する必要性は現在なお高く、しかもそれは技術的にも可能であるとされている点等に鑑みれば、被告の本件土地に対する保安林の指定処分を解除しない旨の決定処分が、権利の濫用にあたるとまではいえないと考えられるから、この点の原告らの主張も採用できない。
五 結論
以上の次第で、原告らの本訴請求はいずれも理由がないからこれを棄却し、訴訟費用の負担につき行政事件訴訟法七条、民事訴訟法八九条及び九三条一項を適用して、主文のとおり判決する。
（裁判長裁判官 林豊 裁判官 竹田光広 永谷典雄）
<以下省略>