最高裁判所大法廷 平成３年（行ツ）２３１号 判決 1993年1月20日
上告人 金尾哲也 ほか五名
被上告人 広島県選挙管理委員会
代理人 加藤和夫 都築弘 青野洋士 山中優一 大西嘉彦 永谷進 ほか五名
主文
本件上告を棄却する。
上告費用は上告人らの負担とする。
理由
上告人兼上告代理人金尾哲也の上告理由について
一 議員定数配分規定の違憲を理由とする選挙の効力に関する訴訟
右訴訟についての基本的な考え方は、最高裁昭和四九年（行ツ）第七五号同五一年四月一四日大法廷判決（民集三〇巻三号二二三頁。以下「昭和五一年大法廷判決」という。）、最高裁昭和五六年（行ツ）第五七号同五八年二月七日大法廷判決（民集三七巻九号一二四三頁。以下「昭和五八年大法廷判決」という。）及び最高裁昭和五九年（行ツ）第三三九号同六〇年七月一七日大法廷判決（民集三九巻五号一一〇〇頁。以下「昭和六〇年大法廷判決」という。）の示すところであって、これを変更すべき理由はない。その内容は、次のとおりである。
１ 法の下の平等を保障した憲法一四条一項の規定は、国会の両議院の議員を選挙する国民固有の権利につき、選挙人資格における差別の禁止にとどまらず（四四条ただし書）、選挙権の内容の平等、換言すれば、議員の選出における各選挙人の投票の有する影響力の平等、すなわち投票価値の平等をも要求するものと解すべきである。
２ 憲法は、国会の両議院の議員を選挙する制度の仕組みの具体的決定を原則として国会の裁量にゆだねているのであるから（四三条、四七条）、投票価値の平等は、憲法上、右選挙制度の決定のための唯一、絶対の基準となるものではなく、原則として、国会が正当に考慮することのできる他の政策的目的ないしは理由との関連において調和的に実現されるべきものと解さなければならない。
それゆえ、国会が定めた具体的な選挙制度の仕組みの下において投票価値の不平等が存在する場合に、それが憲法上の投票価値の平等の要求に反しないかどうかを判定するには、憲法上の投票価値の平等の要求と国民の利害や意見を公正かつ効果的に国政に反映させるという選挙制度の目的とに照らし、右不平等が国会の裁量権の行使として合理性を是認し得る範囲内にとどまるものであるかどうかにつき、検討を加えなければならない。
３ 公職選挙法がその制定以来衆議院議員の選挙制度として採用しているいわゆる中選挙区単記投票制の下において、選挙区割と議員定数の配分を決定するについては、選挙人数と配分議員数との比率の平等が最も重要かつ基本的な基準であるというべきであるが、それ以外にも考慮されるべきものとして、都道府県、市町村等の行政区画、地理的状況等の諸般の事情が存在するのみならず、人口の都市集中化の現象等の社会情勢の変化を選挙区割や議員定数の配分にどのように反映させるかという点も考慮されるべき要素の一つである。このように、選挙区割と議員定数の配分の具体的決定に当たっては、種々の政策的及び技術的考慮要素があり、これらをどのように考慮して具体的決定に反映させるかについて客観的基準が存在するものでもないから、議員定数配分規定の合憲性は、結局は、国会が具体的に定めたところがその裁量権の合理的行使として是認されるかどうかによって決するほかはない。
右の見地に立って考えても、具体的に決定された選挙区割と議員定数の配分の下における選挙人の投票の有する価値に不平等が存在し、あるいはその後の人口の異動により右のような不平等が生じ、それが国会において通常考慮し得る諸般の要素をしんしゃくしてもなお、一般に合理性を有するものとは考えられない程度に達しているときは、右のような不平等は、もはや国会の合理的裁量の限界を超えているものと推定され、これを正当化すべき特別の理由が示されない限り、憲法違反と判断されざるを得ないものというべきである。
もっとも、制定又は改正の当時合憲であった議員定数配分規定の下における選挙区間の議員一人当たりの選挙人数又は人口（この両者は、おおむね比例するものとみて妨げない。）の較差が、その後の人口の異動によって拡大し「憲法の選挙権の平等の要求に反する程度に至った場合には、そのことによって直ちに当該議員定数配分規定が憲法に違反するとすべきものではなく、憲法上要求される合理的期間内の是正が行われないときに初めて右規定が憲法に違反するものというべきである。
４ また、議員定数配分規定そのものの違憲を理由とする選挙の効力に関する訴訟は、公職選挙法二〇四条の規定に基づいてこれを提起することができるものと解すべきである。
二 本件議員定数配分規定の合憲性
１ 平成二年二月一八日施行の衆議院議員総選挙（以下「本件選挙」という。）は、公職選挙法の一部を改正する法律（昭和六一年法律第六七号。以下「昭和六一年改正法」という。）により改正された公職選挙法二条一項、同法別表第一、同法附則七ないし一〇項の議員定数配分規定（以下「本件議員定数配分規定」という。）に依拠したものであるが、右改正前の議員定数配分規定によって最後に行われた昭和五八年一二月一八日施行の衆議院議員総選挙当時における選挙区間の議員一人当たりの選挙人数の較差は最大一対四・四〇（以下、較差に関する数値は、すべて概数である。）であったところ、右改正の結果、本件議員定数配分規定の下においては、昭和六〇年一〇月実施の国勢調査による人口に基づく選挙区間における議員一人当たりの人口の較差が最大一対二・九九に縮小し、また、昭和六一年七月六日施行の衆議院議員総選挙（以下「昭和六一年選挙」という。）当時の選挙区間における議員一人当たりの選挙人数の較差が最大一対二・九二に縮小した。その後、平成二年二月一八日施行の本件選挙当時の選挙区間における議員一人当たりの選挙人数の較差は最大一対三・一八に拡大するに至った。以上の事実は、原審の適法に確定するところである。
本件選挙当時の右較差が示す選挙区間における投票価値の不平等は、選挙区の選挙人数又は人口と配分議員数との比率の平等が最も重要かつ基本的な基準とされる衆議院議員の選挙制度の下で、国会において通常考慮し得る諸般の要素をしんしゃくしてもなお、一般に合理性を有するものとは考えられない程度に達していたものというべきであり、また、投票価値の不平等に対する評価を異にすべき選挙制度の仕組みの変更その他右投票価値の不平等を正当化すべき特別の理由を見いだすことはできない。したがって、本件選挙当時において選挙区間に存在した投票価値の不平等状態は、憲法の選挙権の平等の要求に反する程度に至っていたものというべきである。
２ 前記のとおり、選挙区間における議員一人当たりの選挙人数の較差は、昭和六一年改正法による改正の結果昭和六一年選挙当時最大一対二・九二に縮小することとなったものが本件選挙当時においては最大一対三・一八に拡大するに至ったが、これは、漸次的に生じた人口の異動によるものと推認することができる。
そして、昭和六〇年大法廷判決によって違憲と判断された昭和六一年改正法による改正前の議員定数配分規定の下における投票価値の不平等状態は、右改正の結果解消されたものと評価することができるものというべきであるが、その後の右較差の拡大による投票価値の不平等状態は、右較差の程度、推移からみて、昭和六一年選挙後で本件選挙のある程度以前の時期において憲法の選挙権の平等の要求に反する程度に達していたものと推認すること、ができる。
右の時期については、事柄の性質上これを判然と確定することは不可能であるので、右較差の拡大による投票価値の不平等状態が憲法の選挙権の平等の要求に反する程度に達した時からどれだけの期間経過した後に本件選挙が施行されたものかは、明らかではないといわざるを得ないが、本件選挙の施行の日までの期間は、本件議員定数配分規定の施行の日である昭和六一年選挙の施行の日（昭和六一年七月六日）からは約三年七か月、昭和六〇年国勢調査の確定値が公表された日（昭和六一年一一月一〇日）からは約三年三か月である。
以上の事実のほか、人口の異動は絶えず生ずるものである上、人口の異動の結果、右較差が拡大する場合も縮小する場合もあり得るのに対し、国会が議員定数配分規定を頻繁に改正することは、政治における安定の要請から考えて、実際的でも相当でもないことを考慮する必要があり、また、本件選挙当時の選挙区間における議員一人当たりの選挙人数の較差の最大値が昭和六一年選挙当時の較差の最大値と比べて著しく掛け離れたものでないことなどを総合して考察すると、本件において、選挙区間における議員一人当たりの選挙人数の較差が憲法の選挙権の平等の要求に反する程度に達した時から本件選挙までの間にその是正のための改正がされなかったことにより、憲法上要求される合理的期間内における是正がされなかったものと断定することは困難であるといわざるを得ない。
なお、衆議院本会議において、昭和六一年改正法案が可決された際、「今回の衆議院議員の定数是正は、違憲とされた現行規定を早急に改正するための暫定措置であり、昭和六十年国勢調査の確定人口の公表をまって、速やかにその抜本改正の検討を行うものとする。」等との決議がされている。しかし、これは、衆議院が、立法府としての立場で自らの適切妥当な立法権の行使についての決意を表明したものであって、右決議の存在は、本来、憲法の選挙権の平等の要求に反する程度に達していた選挙区間における議員一人当たりの選挙人数の較差につき憲法の要求する合理的期間内の是正が行われたか否かという法的判断とは次元を異にする問題であるというべきである。
３ したがって、本件においては、本件選挙当時、選挙区間における議員一人当たりの選挙人数の較差は、憲法の選挙権の平等の要求に反する程度に至っていたものではあるが、本件選挙当時の本件議員定数配分規定を憲法に違反するものと断定することはできないというべきである。
三 結論
以上の次第であるから、本件請求を棄却した原審の判断は、結論において是認することができるというべきである。
論旨は、すべて採用することができない。
よって、行政事件訴訟法七条、民訴法三九六条、三八四条、九五条、八九条、九三条に従い、裁判官園部逸夫、同味村治の意見、裁判官橋元四郎平、同中島敏次郎、同佐藤庄市郎、同木崎良平、同小野幹雄の反対意見があるほか、裁判官全員一致の意見で、主文のとおり判決する。
裁判官園部逸夫の意見は、次のとおりである。
私は、本件上告を棄却すべきものとする多数意見の結論には同調するが、その理由を異にするので、以下、私の意見を述べることとする。
私は、議員定数配分規定の違憲を理由とする選挙の効力に関する訴訟（以下「定数訴訟」という。）においては、議員定数配分規定の全体について合憲性の有無を判断するにとどめ、違憲と判断される場合でも、右規定を無効としないこととするのが妥当であると考える。その理由は次のとおりである。
国民が国会議員を選出する権利を自由かつ平等に行使することができるように保障することは、本来、国会自身に課せられた責務といわなければならない。これを、本件で問題となっている衆議院議員選挙についてみると、衆議院議員を選挙する権利を平等に行使することを保障する規定は、公職選挙法別表第一所定のいわゆる議員定数配分規定である。右別表第一については、同法施行の日から五年ごとに、直近に行われた国勢調査の結果によって更正するのを例とすると定められているが（別表第一末尾）、その趣旨は、議員定数配分規定を人口の変動に適合するよう更正することが国会自身の責務であることを明らかにしたものにほかならない。
次に、定数配分規定と憲法訴訟との関係についてみると、我が国の違憲立法審査制度は、具体的事件を離れて抽象的に法律の規定の違憲性を審理判断するいわゆる抽象的規範統制を原則として認めないとされており、そのことは、議員定数配分規定の合憲性の審理判断についても同様である。最高裁判所は、累次の判例により、公職選挙法二〇四条の選挙訴訟の規定を用いて定数訴訟の制度を運用することができるとしており、これによって、裁判所は、個々の定数訴訟を契機として、司法手続上可能な範囲で、議員定数配分規定の合憲性の有無を審理判断し、国民の選挙権の平等の保障に関する司法部の責務を果たすことができることとなったのである。
ところで、公職選挙法二〇四条の規定は、本来、自己の法律上の利益にかかわらない資格で提起する選挙訴訟（民衆訴訟）の規定であって、個々の選挙人の投票価値という私権の保護をも目的とする定数訴訟を予想した規定ではない上、定数訴訟において裁判所が当該選挙の無効を宣言した場合の波及的効果、その際に当該議員定数配分規定について裁判所その他関係当局の採るべき具体的措置等については、現行法は何らの定めも置いていないのである。
現行法の下では、通常の選挙無効訴訟の場合には、当該選挙を違法無効とする判決を受けた当該選挙管理委員会は、判決の趣旨に従い、公職選挙法の規定に基づいて、再選挙を執行することができるが、定数訴訟の場合は、選挙管理委員会のよるべき法律の規定そのものが違憲無効とされるのであるから、当該選挙の無効判決を下すのみでは不十分といわなければならない。すなわち、選挙無効判決に併せて、国会に対して、速やかに議員定数配分規定の改正をすることを義務付ける判決をするか、あるいは、当該選挙管理委員会が判決の趣旨に従って再選挙を施行するために必要かつ具体的な方策を示すのでなければ、当該定数訴訟を提起した当事者の権利の救済に何ら資することにはならないと考える。このことは、定数配分規定の一部を無効とすることにより、定数訴訟の提起されている選挙区の選挙を無効とする、いわゆる可分説による場合も同様である。私は、これらの手段を裁判所が案出することが司法作用の本質に反するものとは考えないけれども、諸般の事情にかんがみれば、現在の段階では、その機が熟していないといわざるを得ない。
私は、以上のことを考慮すると、現行の定数訴訟においては、裁判所は、議員定数配分規定の全体について合憲性の有無を客観的に判断するにとどめ、違憲と判断される場合でも、それを無効としないこととするのが妥当であると考える。したがって、定数訴訟の主たる目的は、係争の議員定数配分規定の違憲性について、将来に向かって警告的判断を下すことにあると解する。右の警告的判断がされた場合、国会は、憲法上の秩序を適正に維持するため、これに速やかにかつ誠実に対処して、その憲法上の責務を果たすべきものであることは、多言を要しない。
このような解釈については、憲法九八条一項との関係が問題とされるが、違憲無効と判断された議員定数配分規定に基づく選挙であっても、いわゆる事情判決の法理により無効としないことが可能であることを前提にして議員定数配分規定の違憲無効を判断するという従来の判例の示す方法に比較すると、議員定数配分規定を違憲であるが無効としないこととする方法の方が、今日の段階においては、定数訴訟における「総合的な視野に立つ合理的な」司法判断の方法として、より妥当ではないかと考えるのである。また、このような解釈は「およそ国民の基本的権利を侵害する国権行為に対しては、できるだけその是正、救済の途が開かれるべきである」（昭和五一年大法廷判決における多数意見参照）として定数訴訟を認めた判例の趣旨や、紛争の具体的解決に役立つのでなければ訴訟として採り上げるべきでないという基本的法理にもとることになることは、私もよく承知している。しかし、従来の定数訴訟において当該選挙が無効とされた例はおよそ見当たらず、昭和五一年大法廷判決以来、行政事件訴訟法三一条の規定の基礎に存するものと解すべき法の基本原則を適用して、当該事件において選挙を無効としないとした理由は、必ずしも、当該事件に特有のものではなく、現行の選挙制度が存続する限り、定数訴訟一般に当てはまることである。その後の定数訴訟でも、右のいわゆる事情判決の基礎に存する法の基本原則の適用が反復された結果、当該議員定数配分規定の違憲無効が宣言されることはあっても、選挙無効の請求が認容されるには至らないという意識が広く醸し出されていることは否定できず、今日においては、定数訴訟が、期せずして違憲宣言訴訟の役割を果たしているとみることができないわけではない。
もっとも、いわゆる事情判決の基礎に存する法の基本原則は、「具体的事情のいかんによっては、衡量の結果が逆になり、当該選挙を無効とする判決がされる可能性が存すること」を認めている（昭和五八年大法廷判決における中村治朗裁判官の反対意見参照）。しかし、定数訴訟を提起した選挙人の権利を救済するには、単に当該選挙の無効判決を下すのみでは不十分であり、しかも、「自由な法創造的思考六昭和五一年大法廷判決における岸盛一裁判官の反対意見参照）を加えて必要な救済手段を構想するにはなお時日を要することは、さきに述べたとおりである。このように考えてくると、現行の定数訴訟については、これを議員定数配分規定の違憲を宣言する訴訟として運用することが妥当であると判断せざるを得ないのである。
定数訴訟において、裁判所が、議員定数配分規定の合憲性を判断する基準は、理論的には、選挙人一人一人が同等の価値のある一票を投ずる権利を保障されているかどうかということであり、現実的には、国会によって、議員定数配分規定を右の理論的基準に限りなく近づける努力が常にしかも積極的にされているかどうかということである。それにしても、議員定数配分規定が、ある選挙区の選挙人について、他の選挙区の選挙人の二倍を超える価値の票を投ずる権利を与えているようなことがあれば、結果的に、地域によって価値の異なった選挙権の行使を認めるいわゆる等級選挙を定めているものとみざるを得ないのであって、憲法一四条の定める法の下の平等の原則違反の問題を生ずるといわなければならない。私は、右のことを念頭において、具体的事件について、個別的に、議員定数配分規定が憲法に違反するかどうかを判断すべきであると考える。
以上の次第で、これを本件について見ると、本件選挙施行当時、選挙区間における議員一人当たりの選挙人数の較差は、最大一対三・一八に達しているというのであるから、その時点における投票価値の不平等状態をもたらしている本件議員定数配分規定は、法の下の平等を保障した憲法一四条一項の規定に明らかに違反する。よって、私は、本件議員定数配分規定を違憲と判断するものであるが、右に述べた理由により、これを無効とせず、請求棄却の判決をすべきであると考える。
したがって、原審の判断は、本件議員定数配分規定を憲法に違反するものとはいえないとした点については是認することができないが、右規定を違憲ではあるが無効とすべきでないとする見地からすれば、原判決が本件選挙を無効であるとすることはできないとして上告人らの請求を棄却した部分は是認すべきものと考えるのである。
裁判官味村治の意見は、次のとおりである。
私は、本件上告を棄却すべきものとする点においては多数意見と結論を同じくするが、その理由を異にするので、以下、私の意見を述べることとする。
一 私は、多数意見の引用する昭和五一年大法廷判決において、岡原裁判官等六人の裁判官が主張されたのと同様に、議員定数配分規定は可分であると考える。その理由も岡原裁判官等五人の裁判官の反対意見及び岸裁判官の反対意見において述べられているところとほぼ同様であるが、若干の相違点及び可分説の理由として特に強調したい点を含め、議員定数配分規定の違憲を理由とする選挙の効力に関する訴訟（以下「定数配分規定違憲訴訟」と略称する。）についての私の基本的な考え方は、次のとおりである。
１ 昭和五一年大法廷判決の多数意見は、議員定数配分規定は相互に有機的に関連し、一の部分における変動は、他の部分にも波動的に影響を及ぼすべき性質を有することを、不可分説の根拠としている。確かに、議員定数配分規定の一部の変動が他の部分に影響を及ぼすことがあることは否定できないが、衆議院議員の総定数は、憲法上一定数とされているわけではなく、公職選挙法の本則上は四七一人とされ、附則により当分の間五一二人とされているように、相当程度の幅があり、また、較差是正のための一部の選挙区の議員定数の改正が、必ずしも他の選挙区の議員定数に影響を及ぼさないこと、他の選挙区の議員定数に影響を及ぼす場合でも大部分の選挙区は影響を受けないことは、従前の同法の改正の経過に照らし、明らかというべきである。殊に、本件議員定数配分規定のように、昭和六一年に改正された時点においては国会の合理的裁量の限界を超える著しい不平等はなく、当該規定は合憲であったところ、漸次的な人口の異動によりわずかな選挙区のみの定数について右のような不平等が生じたが、他の大多数の選挙区の定数については右のような不平等は生じていない場合には、較差是正のための一部の選挙区の議員定数の改正が大部分の選挙区の議員定数に影響を及ぼさないことは明らかというべく、不可分説に立って本件議員定数配分規定全体が憲法の選挙権の平等の要求に反する程度に至っていたとすることには、賛成できない。
２ 可分説に立つ場合には、議員定数配分規定全体ではなく、定数配分規定違憲訴訟の提起されている選挙区の議員定数に関する規定が憲法の選挙権の平等の要求に反するか否かが問題となる。これについては、昭和五一年大法廷判決における岡原裁判官等五人の裁判官の意見のように、議員一人当たりの選挙人数の平均値に対する偏差によって違憲か否かを判断することも考えられるが、平等原則に違反するか否かの問題は、当該選挙区の議員定数と他の選挙区の議員定数との間において国会の合理的裁量の限界を超える著しい不平等があるか否かの問題であるから、この問題について判断するには、全選挙区中議員一人当たりの選挙人数が最少である選挙区と当該選挙人数が最多である選挙区とを抽出し、これらの選挙区における議員一人当たりの選挙人数と定数配分規定違憲訴訟の提起されている選挙区における議員一人当たりの選挙人数との較差を求め、この較差に示される投票価値の不平等が国会の合理的裁量の限界を超える程度に達していると解される場合には、当該選挙区の議員定数に関する規定は憲法の選挙権の平等の要求に反する程度に達していると解することが相当と考える。ちなみに、右の投票価値の不平等が右の程度に達しているか否かの判断については、選挙区間における議員一人当たりの選挙人数の最大較差の示す投票価値の不平等が、国会の合理的裁量の限界を超える程度に達しているか否かを判断するについて多数意見の採る見解に準ずべきものと考える。
３ 定数配分規定違憲訴訟の提起されている選挙区の議員定数に関する規定が憲法の選挙権の平等の要求に反する程度に達していると解される場合にも、その状態が漸次的な人口の異動により生じたものと認められるときは、その是正のための合理的期間が経過した後でなければ、当該規定を違憲と解すべきでないことは、多数意見と同様である。
４ 定数配分規定違憲訴訟の提起されている選挙区の議員定数に関する規定が違憲と解される場合には、憲法九八条一項との関係で、当該規定及びそれに基づく選挙の効力が問題となる。昭和五一年大法廷判決は、議員定数配分規定が違憲である場合、いわゆる事情判決を認めた行政事件訴訟法三一条一項の規定に含まれる法の一般原則を適用して、選挙自体は有効とした。私は可分説を採るので、前提を異にし、右の考え方を採ることができない。この問題については、右の大法廷判決における岸裁判官の「平等不平等は絶対的な概念ではなくて相対的なものである」との指摘は、重要であると考える。すなわち、ある選挙区の議員定数に関する規定が憲法の選挙権の平等の要求に違反するとされるのは、当該規定の内容自体によるものではなく、他の選挙区の議員定数に関する規定との比較によるものであるから、いずれか一方の規定を無効と解することが、憲法の選挙権の平等の要求を実現することに資することがなく、かえって、右の要求の趣旨に反し、他方の規定についてはこのような事情がないときは、前者の規定を有効、後者の規定を無効と解することも、憲法九八条一項に反するものではない。
定数配分規定違憲訴訟の提起されている選挙区の議員定数に関する規定が違憲と解される場合としては、当該選挙区における議員一人当たりの選挙人数が全選挙区中議員一人当たりの選挙人数が最少である選挙区における右数に比して著しく多く、その較差が著しい場合と、当該選挙区における右数が全選挙区中議員一人当たりの選挙人数が最多である選挙区における右数に比して著しく少なく、その較差が著しい場合（公職選挙法二〇四条の訴訟は、民衆訴訟であるから、この場合にも、これを提起することが可能である。）とがある。前者の場合には、当該選挙区の議員定数は、全選挙区中議員一人当たりの選挙人数が最少である選挙区のそれに比して過少であり、平等原則に従えば当該選挙区の議員定数はより多くてもよいはずであるのに、当該選挙区の議員定数に関する規定を無効とし、これに基づく過少の定数の議員の選挙を無効と解することは、既存の不平等を拡大することとなり、憲法の選挙権の平等の要求の実現に資することがなく、かえって右の要求の趣旨に反する不当な結果を生ずる。これに反して、後者の場合には、当該選挙区の議員定数は、全選挙区中議員一人当たりの選挙人数が最多である選挙区のそれに比して過多であり、平等原則に従えば当該選挙区の議員定数はより少なくてもよいはずであるから、当該選挙区の議員定数に関する規定及びこれに基づく選挙を無効と解しても、既存の不平等を拡大することとはならず、過剰の数の議員について選挙が無効となる点において憲法の選挙権の平等の要求の実現に資する。ただ、このように解すると、平等原則に従い当該選挙区に配分されるべき定数の議員の選挙まで無効となるという問題があるが、当該選挙区の議員定数に関する規定が違憲とされる場合、改めて合理的な範囲内の裁量により当該選挙区の議員定数を決する権限を有するのは国会であり、裁判所は当該規定の一部を有効と解することはできないから、当該選挙区における選挙を全部無効と解することはやむを得ない。したがって、前者の場合の当該選挙区の議員定数に関する規定及びこれに基づく選挙は有効、後者の場合の当該選挙区の議員定数に関する規定及びこれに基づく選挙は無効と解すべきものと考える。
二 本件選挙当時において、広島一区における議員一人当たりの選挙人数の、全選挙区中議員一人当たりの選挙人数が最少である宮崎二区における右数に対する較差は二・八〇、全選挙区中議員一人当たりの選挙人数が最多である神奈川四区における右数との較差は〇・八八であることは、明らかである。
右の較差に示される投票価値の不平等は、国会の合理的裁量の限界を超える程度に達しているとは解されない。したがって、本件選挙当時における本件選挙区の議員定数に関する規定は、憲法の選挙権の平等の要求に違反する状態にあったと解すべきではない。
原審の判断は、私の意見と理由を異にするが、本件選挙を違憲、無効であるとすることはできないとした結論は、正当として是認することができる。
裁判官橋元四郎平の反対意見は、次のとおりである。
私は、多数意見が、本件選挙当時において、選挙区間に存在した投票価値の不平等状態は違憲状態にあったとする点には賛成である。しかし、多数意見が、その上で、憲法上要求される合理的期間内における違憲状態の是正がされなかったものと断定することは困難であるとして、本件議員定数配分規定が本件選挙当時憲法に違反するものとはいえないとした結論には賛成することができない。以下にその理由を述べる。
一 各選挙区間における議員一人当たりの選挙人の較差が違憲状態といえるか否かについては、最高裁は個々の事案ごとに違憲状態の有無を判断する手法を採り、違憲状態となる較差の限界的数値を示していないが、従前の最高裁判決を総合すれば、最大較差一対三を限界数値としているものと推測される。
思うに、違憲状態となる限界的基準として具体的な数値を示すことは、理論的根拠に乏しく、困難であり、また必ずしも相当ではないと考えるが、あえていえば、定数配分は可能な限り人口比例主義によるべきものであり、一人一票の原則からみて、やはり一対二を超えるときは少なくとも違憲を強く推定できるといってよく、理念としては、一対二が相当であるということができよう。ただ、従前の最高裁判決は、前述のように、違憲状態となる最大較差の限界数値を一対三としているものと推測され、右の見解は実務上もほぼ定着していると思われる。私としては、右一対三という数値は、理念的には一対二が相当であるのを、人口比例主義の貫徹に対する緩和ないし修正として、政策的及び技術的要素の存在を考慮し、国会の裁量権を尊重した結果として調和的に示されたものであると理解したい。したがって、少なくとも最大較差が一対三に極めて近い場合は、これを違憲状態であると考えるものである。
次に、違憲状態にある最大較差について憲法上要求される合理的期間内の是正がされなかった場合に初めて違憲とされるべきであるとする合理的期間論は、機能的には違憲の効果が直ちに生ずるのを避ける意味を持っているが、同時に、やはり政策的要素の存在と国会の裁量権を配慮して創出されたものということができよう。
そして、右合理的期間は、単に機械的に一定の年数が経過したか否かによって決まるというものではないのみならず、相当の長期間の全体を通じ、いわば巨視的な見地に立って判断すべきものであろう。この点は、昭和五八年大法廷判決における団藤重光裁判官の反対意見において、つとに言及されているところである。
右の見地から人口比ないし選挙人数比による議員定数配分の最大較差の推移をみると、昭和五〇年法律第六三号により改正された定数配分規定のもとでは、昭和四五年一〇月の国勢調査の人口数を基礎として、昭和五〇年七月の右改正法公布時には一対二・九二（人口比）であったが、同年一〇月の国勢調査では一対三・七一（人口比）、同五五年六月の選挙時には一対三・九四（選挙人数比）、同年一〇月の国勢調査では一対四・五四（人口比）、同五八年一二月の選挙時には一対四・四〇（選挙人数比）、同六〇年一〇月の国勢調査では一対五・一（人口比）と拡大を続け、昭和六一年改正法による定数配分規定のもとでは、昭和六〇年一〇月の国勢調査の人口数を基礎として、同六一年五月の改正法公布時には一対二・九九（人口比）、同年七月の選挙時には一対二・九二（選挙人数比）と一時やや縮小したものの、平成二年二月の本件選挙時には一対三・一八と再び拡大した。以上、長期的に大観すれば、最大較差はわずかの例外を除き常に一対三を超える状態にあったということができ、経常的にこのような傾向が続くであろうことは、人口の異動状態に照らせば、推察するに難くないものと思われる。事実、本件選挙後の平成二年一〇月の国勢調査では一対三・三八（人口比）、同年九月には一対三・三四（選挙人数比）、同四年三月には一対三・四〇（人口比）となって、引き続き較差拡大の傾向がみられるのである。以上のような事態からすれば、議員定数配分規定の最大較差は、大勢として、違憲状態というべき状態が続いているといって差し支えないであろう。
この点に関し、多数意見は、昭和六一年七月の選挙当時最大較差が一対二・九二に縮小したことをもって、昭和六〇年大法廷判決によって違憲と判断された昭和六一年改正法による改正前の議員定数配分規定の下における投票価値の不平等状態（一対四・四〇）は、右改正の結果解消されたものと評価することができる旨判示するが、右判示には同調することができない。すなわち、（一） 前述のような従前の最高裁の見解に立っても、右一対二・九二という数値は、違憲状態の一方手前のぎりぎりの較差値であり、また、右選挙時直前の昭和六一年五月における人口比の最大較差一対二・九九の数値は、ほとんど違憲状態にあること、（二） 昭和五五年六月施行の選挙時の最大較差一対三・九四が違憲状態にあることは昭和五八年大法廷判決により明らかであるから、これよりも最大較差が拡大して一対四・五四となった昭和五五年一〇月の国勢調査の結果は由由しい事態であったこと、（三） さらに、昭和六〇年の国勢調査の結果は一対五・一二と異常に高い数値となり、一層較差が拡大したこと、等の事態の推移を踏まえれば、昭和六一年改正法による改正の結果、最大較差が一対三に極めて近い一対二・九九や一対二・九二の程度にとどまったのは、到底満足すべき是正とはいえないと考えられ、前記の改正をもって、にわかに違憲状態が解消されたものと評価するのは、一時点の状況にのみ着目する見方によるものであるといわざるを得ない。多数意見において、この点の評価が、本件において、是正のための合理的期間が経過していないとする判断の根拠の一つになったように思われるが、そうであれば、遺憾ながら一層賛同することができない。
右合理的期間については、公職選挙法が、その別表第一の末尾において同表はその施行後五年ごとに直近に行われた国勢調査の結果によって更正するのを例とする旨を規定していることが考慮されるべきであろう。しかし、前述のように、議員定数配分規定の最大較差が大勢として違憲状態が続いていることにかんがみれば、五年ごとに直近に行われた国勢調査の結果を待つまでもなく、国会としては、国民に対する責任上、議員定数配分規定が相当の期間違憲状態を招くようなことにならないよう根本的な是正に着手するのが当然であると考えざるを得ない。
上述の次第で、立法府としては、昭和六一年改正法による改正に当たっては、すべからく前述したような長期にわたる違憲状態の大勢を踏まえ、近い将来一対三を超えるであろうことが十分予測できる状況にあったことにかんがみ、一時的な弥縫策にとどめることなく、抜本的な定数の是正の措置を講ずる責務があったものといわなければならない。
以上要するに、従来の最高裁判決が暗黙に判示するところの違憲状態になる一対三の最大較差は、前述のように、投票価値の平等の理念に非人口的要素を加味し、国会の裁量権を尊重した結果の調和的数値にほかならないのであるから、右数値を基準として議員定数配分規定を違憲状態にあるとし、その上でその違憲状態是正のための合理的期間いかんを判断するに当たっては、政策的要素ないし国会の裁量権に対する配慮はそれ程必要がなく、憲法上最も重要かつ基本的な原則であるところの投票価値の平等の理念すなわち人口比例主義をより一層重視すべきであると考える。本件において、昭和六一年改正法による改正の結果の同年五月における人口の最大較差一対二・九九と同年七月施行の総選挙当時の選挙人の最大較差一対二・九二は、先に述べたとおり、いずれも違憲状態にあるものと考えざるを得ず、また、平成二年二月施行の本件選挙時の最大較差一対三・一八が違憲状態にあることは、多数意見も判示するとおりである。
そして、以上のような違憲状態は、昭和六一年改正法による改正の時点から生じたものでは決してなく、その以前から経常的に生じていたものであることは先に述べたとおりである。そうであれば、本件選挙当時において、投票価値の較差が憲法の選挙権平等の要求に反する程度に至っていたのは、長期にわたる違憲状態の傾向を重大視せず、根本的な検討を加えることなく終始したことによるもので、つまるところ、必要な是正立法が合理的期間内に行われなかった結果であるとみるほかなく、議員定数配分規定は本件選挙当時既に違憲であったといって差し支えないであろう。
二 多数意見は、合理的期間を経過していないと判断する根拠の主なものとして、前述のように、昭和六一年改正法による改正の結果違憲状態が解消されたと評価することのほかに、（一） 本件選挙の施行の日までの期間が、本件議員定数配分規定の施行の日である昭和六一年選挙の施行の日（昭和六一年七月六日）からは約三年七か月、昭和六〇年国勢調査の確定値が公表された日（昭和六一年月一〇日）からは約三年三か月であること、（二） 人口の異動は絶えず生ずるものである上、人口の異動の結果、較差が拡大する場合も縮小する場合もあり得るのに対し、国会が議員定数配分規定を頻繁に改正することは、政治における安定の要請から考えて、実際的でも相当でもないこと、（三） 本件選挙当時の選挙区間における議員一人当たりの選挙人数の較差の最大値（一対三・一八）が昭和六一年選挙当時の較差の最大値（一対二・九二）と比べて著しく掛け離れたものでないことの諸事情を挙げている。
しかし、多数意見が根拠として挙げる右の諸事情については、いずれも首肯することができない。すなわち、〇の点については、合理的期間を考えるのに昭和六一年改正法の施行の日以降の一時期にのみ着目するのは、前述のとおり相当でなく、また、昭和六〇年国勢調査の確定値の公表の日を始期として合理的期間を考えるのは、直近の国勢調査の結果の公表を待つまでもなく、大勢として経常的に較差が違憲の状態にあることは認識し得るのであるから、これまた相当でない。右（二）の点については、人口の異動の結果較差が縮小するのは、ごく一時的な現象に限られ、長期的にみれば較差が拡大するのが大勢であること前述のとおりであり、また、議員定数配分規定の頻繁な改正と政治における安定の要請については、多数意見と逆の考え方も成り立ち得る。すなわち、定数の改正は絶えず見直すことが困難であり、政治的安定の要請からもある程度の期間はいったん改正した定数によらざるを得ず、人口の変動に応じて頻繁に議員定数配分規定を改正することが相当でないからこそ、改正に当たっては、相当の期間その改正法による選挙が違憲状態下にされることにならないよう、すべからく長期的視野に立って抜本的な是正をすべきものであると考える。右（三）の点については、本件選挙当時の一対三・一八の最大較差は、従来の最高裁判決が暗黙に示す較差の限界値である一対三を上廻り違憲状態にあることは多数意見も判示するとおりであり、昭和六一年選挙当時の一対二・九二も右限界値に限りなく近い較差値である（私の考えでは、前述のとおり違憲状態にあるものというべきである。）。そうである以上、そもそも違憲状態にあるとされる較差値と違憲状態に限りなく近い較差値とを単純に比較して、前者が後者と著しく掛け離れたものでないとし、これを前提として、是正のための合理的期間を経過していないことの判断の一要素とすることは、当を得ないものというほかない。
三 本件において特徴とすべきは、衆議院本会議において、昭和六一年改正法案が可決された際、「今回の衆議院議員の定数是正は、違憲とされた現行規定を早急に改正するための暫定措置であり、昭和六十年国勢調査の確定人口の公表をまって、速やかにその抜本改正の検討を行うものとする。」等との決議がされていることである。これは、衆議院が立法府としての立場で自らの適切妥当な立法権の行使について決意を表明したものであり、この点は、多数意見も指摘するところである。思うに、衆議院が議員の定数是正の法案の可決に際し、右のような決議をすることは異例といってよく、このことは、衆議院自身が、議員の定数の規定が経常的に違憲状態にあることを認識していたものと考えられ、その上で、速やかに抜本改正に着手すべき決意を述べると同時に、昭和六一年の定数是正が違憲状態の解消のため十分とはいえず、あくまで暫定措置であることを自ら表明したものと理解される。合理的期間論が、前述のように、多分に国会の裁量権を配慮した政策的要素を含むものであることにかんがみれば、立法府自身がこのような認識と決意を表明した以上、これを、合理的期間内の是正が行われたか否かの判断に当たり、重要な要素として考慮に入れるのは、当然のことといってよかろう。ゆえに、右決議の存在をも考慮すれば、是正のための合理的期間が経過したとの結論に達するに十分であると考える。この点につき、多数意見が、前述のように、衆議院が立法府としての立場で自らの適切妥当な立法権の行使について決意を表明したものであると指摘しながらも、右決議の存在は合理的期間内の是正が行われたか否かという法的判断とは次元を異にする問題であるとして、これを顧慮しなかったことは、首肯しかねるところである。
四 以上のように、本件議員定数配分規定は本件選挙当時全体として違憲であるが、これに基づいて行われた選挙の効力については、なお別な考慮を要する。すなわち、本件選挙について、（一） 違憲の議員定数配分規定によって選挙人の基本的権利である選挙権が制約されているという不利益その他本件選挙の効力を否定しないことによる弊害、（二） 本件選挙を無効とする判決の結果、議員定数配分規定の改正が当該選挙区から選出された議員が存在しない状態で行われざるを得ないなど、一時的にせよ憲法の予定しない事態が生ずることによってもたらされる不都合、（三） 本件選挙当時の選挙区間における議員一人当たりの有権者数の較差の程度、その他本件に現れた諸般の事情を総合考慮すると、いわゆる事情判決の制度の基礎に存するものと解すべき一般的な法の基本原則に従うのが相当である場合に当たると考えられる。その上、本件のような定数訴訟は、定数配分規定の違憲宣言を求め、立法府にその是正を促す点に主眼があること、違憲審査制度は、究極において、司法判断を立法府、行政府が尊重しこれに協力することによってその実効性が確保されるべきものであることにかんがみれば、本件選挙が憲法に違反する議員定数配分規定に基づいて行われた点において違法である旨を判示し、主文において右選挙の違法を宣言するにとどめ、右選挙は無効としないこととするのが相当であると考える。
裁判官中島敏次郎の反対意見は、次のとおりである。
私は、本件定数配分規定を憲法に違反するものとはいえないとした多数意見の結論には賛成することができない。以下、議員定数配分規定違憲訴訟における各論点についての私の見解を明らかにしながら、その理由を述べる。
一 衆議院議員選挙における選挙区間の議員一人当たりの選挙人数ないし人口の較差に対する合憲性の審査基準
多数意見は、本件選挙当時の最大較差一対三・一八が示す選挙区間における投票価値の不平等状態は憲法の選挙権の平等の要求に反する程度に至っていたものと判示している。私は、この結論に同意するものであるが、右較差に対する合憲性の判断をどのような基準で行うべきかについては、次のように考えている。
従前から、最高裁判所は、違憲状態となる較差の限界的数値を明示しないで、個々の事案ごとに当該較差につき違憲状態の有無の判断を示すにとどめている。しかし、この点を判断するに当たっては、判断基準が全くなかったはずはなく、一定の数値的な基準を念頭に置いていたはずである。そして、昭和五八年大法廷判決及び昭和六〇年大法廷判決において、昭和五〇年の改正により較差が一対二・九二に縮小したことをもって投票価値の不平等状態は一応解消されたと判示していること等を総合すると、数値的な基準としては一対三未満を想定していたものと推定するほかなく、一般にもそのように受け止められているところである。この一対三未満という基準の根拠については、事柄の性質上理論的に完全に説明できるというものではないにしても、昭和五八年大法廷判決の中村裁判官の反対意見において示されたような、人口比例主義の貫徹に対する若干の緩和ないし修正として国会のしんしゃくし得る政策的要素の存在を許容する説明が可能であり、一応の合理性を持つものであると考える。そして、今やこの一対三未満という基準は、累次の大法廷判決、下級審の判断、一般の理解を通じて定着していると判断して差し支えないものと考える。
しかるに、これを具体的事案ごとの個別的判断の建前の下に具体的基準として明示することを避けるのは、首尾一貫性を欠くとのそしりを免れず、容認し得ない処理というべきである。また、司法部が、議員定数配分規定違憲訴訟における判断を通して、国会に対し違憲状態にある較差の是正のための自発的な行動を促すためには、その行動の具体的な基準を明示しておく必要があり、それによって法的安定性も確保することができるのである。
なお、人口比例主義の原則論から右の基準よりも更に厳しい基準を想定することは、かつては理論上可能であったとしても、前記のような判例、判示及び一般的認識の積上げによる基準の定着という事態に照らして考えれば、いたずらに理想を追うものとして非現実的と考えざるを得ないのである。
以上の理由から、本件においては、較差に対する合憲性の判断基準は原則として一対三未満である旨を明示した処理をすべきであると考える。もっとも、右基準は、定数配分についての国会の合理的裁量の限界を超えているものと推定される限界値にすぎないものであって、国会のあるべき裁量権の行使の基準を示すものでないことはいうまでもなく、立法府においては、この限界値に近い定数配分規定是正による弥縫策にとどまることなく、抜本改正に取り組むべきことは当然であろう。
二 合理的期間内の較差是正の有無
本件定数配分規定の下における較差が違憲状態に達した時期については、多数意見が述べるとおり、右較差の程度、推移からみて、昭和六一年選挙後で本件選挙のある程度以前の時期であると推認されるが、事柄の性質上、これを判然と確定することは不可能というべきである。もっとも、昭和六一年選挙の施行日から本件選挙までは約三年七か月であり、較差が違憲状態に達した時から本件選挙までの期間はこれより短期間であるから、昭和五一年大法廷判決や昭和六〇年大法廷判決が憲法上要求される合理的期間内の較差是正がされなかったと判示してきた事案と比較すれば、期間としてはより短いものであることは間違いない。
しかしながら、憲法上要求される合理的期間内の較差是正がされなかったか否かは、単に経過時間の長短により一律に判断されるべきものではなく、その期間内の具体的状況の下で、国会の合理的裁量の余地を前提にした上で較差是正のための努力が真しにされたものと認め得るか否かをも考慮に入れて判断されるべきものである。もちろん、司法部としては、立法府が不平等状態の是正の実現のために置かれている具体的政治情勢、国会状況について判断することはできず、また、判断すべきものでもないが、少なくとも立法府自身が当該定数配分規定の改正の内容をいかに認識し、評価していたか及び今後の処理の仕方についてどのような意思を有し、かつ表明していたかは、一つの重要な要素として考慮すべきものである。
ところで、定数配分規定を五年ごとに直近に行われた国勢調査の結果によって更正するのを例とする旨の公職選挙法別表第一の末尾の規定は、その後の人口の異動の動態として推測されるところをもあらかじめ勘案し、その後五年の間は著しい不平等状態が生じるような事態にはならないように改定されるべきことを立法府自らが認識し、表明したものと解される。そして、殊に、本件の場合は、昭和六一年改正法案可決の際、衆議院自身が、特に附帯決議を採択することによって、この際の定数是正が「違憲とされた現行規定を早急に改正するための暫定措置」にすぎないものと認識していることを表明した上、「昭和六十年国勢調査の確定人口の公表をまって、速やかにその抜本改正の検討を行うものとする。」との意図を表明しているのである。それにもかかわらず「速やかな抜本」改正どころか、いかなる改正も行われないまま歳月が経過したのであり、このことは、司法部により右合理的期間内の是正がされなかったか否かを判断する際の重要な考慮要素となるものというべきである。多数意見は、右決議の存在は合理的期間内の是正がされたか否かの法的判断とは次元を異にする問題であるとしているが、この点の法的判断は、国会の合理的裁量の余地という政策的要素を前提とするものである以上、このような立法府自身の認識と意図の表明は、当然右法的判断の基礎となるべきものである。
そうであれば、本件においては、立法府としては、昭和六一年の改正後に較差が違憲状態に至ってからも本件選挙に至るまで定数配分規定の改正を何ら行わなかったということになり、国会の合理的裁量の余地を考慮に入れてもなお較差是正のための努力が真しにされたものとは認め難く、したがって、憲法上要求される合理的期間内の是正がされていないものと判断せざるを得ないのである。
以上によれば、本件定数配分規定は、違憲というべきであり、本件選挙は、違憲無効な定数配分規定に基づき施行されたということになる。
三 本件選挙の効力
本件については、前記のとおり、較差が違憲状態に達した時から本件選挙までの期間がさほど長期ではなく、また、較差の程度等本件に現れた諸般の事情を併せ考察すると、昭和五一年大法廷判決及び昭和六〇年大法廷判決によって示されたいわゆる事情判決の制度の基礎に存するものと解すべき一般的な法の基本原則に従い、本件選挙が憲法に違反する定数配分規定に基づいて行われた点において違法である旨を判示し、主文において右選挙の違法を宣言するにとどめ、右選挙は無効としないこととするのが相当である。
しかしながら、今後、一対三以上の較差が是正されずに合理的期間が経過したまま総選挙が行われ、再度議員定数配分規定違憲訴訟が提起された場合には、もはや今回と同様の処理を繰り返すことは許されず、司法部としては、実効性のある措置を採らざるを得ないというべきである。すなわち、昭和六〇年大法廷判決における寺田裁判官等四人の裁判官の補足意見及び木戸口裁判官の補足意見にならって、当該選挙を無効とするが、その効力は判決後一定期間内（既に是正のための合理的期間を経過しているので、法改正のための追加的な猶予期間という趣旨で比較的短期間で足りるであろう。）に定数配分規定の是正がされない場合に生じるものとする判決を行うべきものと考える。
裁判官佐藤庄市郎の反対意見は、次のとおりである。
一 一票の価値の較差について
昭和五一年大法廷判決が示しているように、憲法一四条一項に定める法の下の平等は、選挙権に関しては、国民はすべて政治的価値において平等であるべきであるとする徹底した平等化を志向するものである。各選挙人の投票価値の平等もまた、その一つとして正に同条項の要求するところのものであり、選挙において各選挙人の投票する一票の価値に較差の存在することは、同条項の容認するところではないというべきである。
したがって、選挙制度を決定するに当たっては、国会としては、投票価値の平等を第一義とすべきであり、議員定数の配分、選挙区等の具体的決定において、一票の価値の較差を可能な限り零に近づける努力をすることが憲法上の義務であるというべきである。もっとも、そうだとしても、投票の価値を数値的に完全に同一にすることまで要求するのは、不可能を強いることになろう。我が国の現行の選挙制度は、都道府県等の行政区割を基準とする中選挙区制を採用しているが、これを前提とする限り、おのずからある程度の投票価値の較差が生ずることは避け得ないものである。しかしながら、議員定数の配分を定めるに当たっては、投票価値の平等が最優先の基準であることには異論のないところであろう。昭和二五年に制定された公職選挙法もこの基準に従っている。すなわち、当初の公職選挙法別表第一は、昭和二二年法律第四三号による改正後の衆議院議員選挙法の別表をそのまま引き継いだものであるが、右改正は人口比率によって一定の議員数を各都道府県に配分するという方法を採用しているからである。
一票の価値の較差について、多数意見は、本件選挙当時の選挙区間における議員一人当たりの選挙人数の較差一対三・一八を違憲状態であると判断しながら、昭和六一年改正法によって縮小された較差一対二・九二を、合憲、すなわちその時点において投票価値の不平等状態は解消されたものと評価している。これは、較差の限界については、数値を挙げて示すことはされていないが、累次の最高裁判例によって、一般には一対三程度であると推測されるに至っており、多数意見もこれに従ったものであろう。しかしながら、一票の較差が、国会において通常考慮し得る諸般の要素をしんしゃくしてもなお、一般に合理性を有するものとは考えられない程度の著しい不平等状態に達していることを合憲性の判断基準とする多数意見に従ってみても、この一対三という数値を較差の限界とすることはできない。
一般に合理性を有するものとは考えられない程度の著しい不平等状態というのは、常識として、一人が一票の投票権を持つのに対し他の人が二票の投票権を持つのは明らかに不平等であるというべきであるから、較差が一対二を超える場合をいい、独立した生活圏を形成している特定の地域（離島やへき地）を一つの選挙区とする等の特殊なケースを除いては、それ以上の較差は、憲法上容認し得ないというべきである（もっとも、較差が一対二以内であればすべて容認し得るというものでもない。選挙区間の議員定数配分において、いわゆる逆転現象が存在し、それが全国で相当数に達しているような場合には、較差は一対二以内であっても、それだけで違憲状態であると評価されるべきものである。）。
二 較差是正のための合理的期間について
国会は、常に投票価値の平等に留意し、違憲状態になるのを事前に防止すべき責務があるというべきであるので、私としては、憲法上要求される合理的期間内の較差の是正がされたか否かという点を合憲性の判断要素として定立することには、いささか疑問なしとしないものである。また、これを認めるとしても、右期間は、国会が違憲状態解消のための立法に要する期間であるから、できる限り短い方が望ましいといえよう。そして、右期間内に是正がされたか否かを判断するに当たっては、まずその始期を確定する必要があるが、多数意見においては違憲状態となる較差の基準的数値が明示されていないこともあって、その始期は推定によるほかなく、この点の判断は困難な問題となる。
多数意見は、較差が違憲状態になったのは、昭和六一年の法改正以降本件選挙のある程度以前の時期に生じたものと推認した上、昭和六一年改正法の施行の日である昭和六一年選挙の施行の日（昭和六一年七月六日）から本件選挙の施行の日までの期間は約三年七か月、昭和六〇年国勢調査の確定値が公表された日（昭和六一年一一月一〇日）からは約三年三か月であるので、いまだ憲法上要求される合理的期間内における是正がされなかったものと断定することは困難であるといわざるを得ないと説示している。この見解は、合理的期間内の是正の有無については、三年七か月、あるいは三年三か月のいずれをもってしても、この程度の期間が経過しただけでは、いまだ合理的期間が経過したとはみないというものである。
しかしながら、右合理的期間は、先に述べたとおり、違憲状態解消の立法をするために国会に許容された期間であるから、必要最小限の期間とすべきであり、せいぜい国会の二つの会期をもって足りるとすべきであって、本件においては、既にこれを経過しているというべきである。
もし、較差について寛大な見解を採り、合理的期間についても多数意見のような長期間を容認するならば、最高裁判所が異論を克服して議員定数配分規定の違憲を理由とする選挙無効訴訟（定数訴訟）を公職選挙法二〇四条による訴訟として認める立場を採ってきた趣旨の大半は、失われるといっても過言でない。
なお、私は、昭和六一年改正法案の可決の際にされた「抜本改正」に関する附帯決議に対する考え方については、橋元、中島両裁判官の見解に賛成するものである。
三 結論
以上述べたところに従い、私は、本件については、本件選挙が憲法に違反する議員定数配分規定に基づいて行われた点において違法である旨を判示し、主文において右選挙の違法を宣言すべきものと考える。
なお、私は、定数訴訟は違憲宣言訴訟にとどまるべきではないので、将来、このような事態が繰り返される場合には、当該選挙を無効とする判決をせざるを得ないと考える。この点の具体的な措置としては、昭和六〇年大法廷判決における寺田、木下、伊藤、矢口各裁判官の補足意見において示された構想にならった処理によるべきであろう。
裁判官木崎良平の反対意見は、次のとおりである。
私は、本件につき、（一） 衆議院議員選挙における議員一人当たりの選挙人数ないし人口の較差（以下単に「較差」という。）に対する評価、（二） 較差が違憲状態に達した場合にこれを是正するための合理的期間、（三） 一部の選挙区における較差が違憲状態に達した場合、公職選挙法の議員定数配分規定は全選挙区を通じて全体として違憲無効となるのか、あるいは、瑕疵ある一部の選挙区の議員定数配分規定のみが違憲無効となり、当該選挙区における選挙についてのみ無効の判断を行えば足りるのか、のいずれの点についても、今日までに衆議院議員定数違憲訴訟についてされた各大法廷判決及びその考え方を踏襲する本件の多数意見には賛成し難い面があり、多数意見と結論を異にするので、以下意見を述べることとする。
一 較差に対する評価について
１ 多数意見は、衆議院議員定数違憲訴訟につき昭和五一年、同五八年及び同六〇年にされた三つの大法廷判決（以下「三つの大法廷判決」という。）の見解を踏襲して、まず、憲法は国民に対し、国会議員の選挙につき投票価値の平等をも保障している旨を明らかにし、次いで、投票価値の平等は、憲法上、選挙制度の決定のための唯一、絶対の基準となるものではなく、原則として国会が正当に考慮することのできる他の政策的目的ないしは理由との関連において調和的に実現されるべきものとの見解を示し、選挙区割と議員定数の配分を決定するについては、選挙人数と配分議員数との比率の平等が最も重要かつ基本的な基準であるとしながらも、それ以外にも考慮されるべきものとして、都道府県、市町村等の行政区画、地理的状況等の諸般の事情、人口の都市集中化の現象等の社会情勢の変化を選挙区割や議員定数の配分にどのように反映させるかといった諸点を挙げている。
２ しかし、多数意見の右見解のうち、私が特に指摘しておきたい点は、選挙区割と議員定数の配分を決定する基準として、選挙人数と配分議員数との比率の平等（以下これを「投票価値の平等」という。）という原則と、国会の裁量に属するその他の考慮すべき要素とが挙げられてはいるが、両者がどのような割合で考慮されるべきものかが不明であるということである。
右の「投票価値の平等」は、憲法の保障する国民の基本的権利であるのに対し、「考慮すべきその他の要素」は、国会が立法府として具体的な選挙制度の仕組みを決める際に考慮すべき事項にすぎない。したがって、両者は重要度を異にする基準であり、国会が制定した選挙制度の仕組みを定める法律が憲法の保障する投票価値の平等の要請を損なうようなことがあってはならないのである。
３ ところで、投票価値の平等を数値で示すならば、当然一対一ということになるが、公職選挙法は、まず一定の議員総数を定め、これを各選挙区に配分する方法によっているので、較差を零とすることは現実には不可能といえよう。しかし、較差が一対二以上となった場合には、選挙区を異にする選挙人に対し、一方では一人に対しては一票しか与えないのに、他方では一人に対しては二票以上を与える結果となり、明らかに平等の原則に反することになる。したがって、平等の趣旨を維持するためには、較差を一対二未満になるように議員定数配分規定を決める必要がある。なお、一対二未満であっても一対一を超える場合には、較差が生じていることになるが、一人に二票以上を与えることにはならないので、憲法上の平等原則を損なうことにはならないであろう。
さらに、憲法上国民は主権者とされてはいるが、国民が現実に国政に関与し得る最も重要な機会は、国会議員の選挙に際して一票を投じることであって、この点に思いを致せば、国民にとっては、平等な投票価値の実現は、単に形式的な面においてだけでなく、実質的な面においても極めて重要な意味を持つものである。昭和五一年大法廷判決が判示しているように「憲法一四条一項に定める法の下の平等は、選挙権に関しては、国民はすべて政治的価値において平等であるべきであるとする徹底した平等化を志向するもの」でなければならず、この国民の平等権は、国会の裁量権と同列に論ずべき問題ではない。
したがって、国会が議員定数配分規定を定めるに当たっては、投票価値の平等を損ねない限度で裁量権を行使すべきであり、最大較差一対二未満の数値を維持すべく最大の努力を払うべきであって、これを超えるときは、違憲の評価を甘受すべきである。
４ ところで、多数意見においては、国会の裁量権の限界についてはもちろん、較差についても、具体的な数値による限界的基準は明示されていない。したがって、国会の合理的裁量権の限界を超えているか否かについての判断は、事案ごとに各別にしなければならないことになるが、結果的には、判断基準が明示されないために外部からの理解はおのずから推測に頼るほかにみちがなく、人によって理解の異なる場合も生じることとなり、基準が甚だあいまいになることを憂慮せざるを得ない。したがって、裁判所はむしろ右基準を明示すべきではなかろうか。
私は、投票価値の平等との関係で国会の有する裁量権は、厳密な人口比例主義の徹底化に対する若干の緩和的ないし修正的要素とみるべき程度のものと考えるべきであって、いわゆる微調整に当たる範囲内において行使し得るものと解するのであり、平等の原則の現実化に奉仕するものでなければならないと考えている。したがって、これを数値をもって表現するならば、非人口的要素によって生じる較差を含めてもなお、最大較差一対二未満の範囲内に限って認め得るものであるというべきである。
５ 次に、衆議院議員選挙における選挙区割と定数配置につき、国会が今日までに実際に裁量権を行使した結果を振り返り、若干の考察を加えてみたい。
（一） まず、昭和二五年に制定された公職選挙法の別表第一は、従前の衆議院議員選挙法の改正後の別表をそのまま引き継いだものであるが、右制定当時の最大較差は一対一・五一であった。
（二） 昭和三九年に公職選挙法が改正されたが、それは人口の異動によって拡大した較差を是正するためのものであり、当分の間、議員数を一二選挙区で一九人増員するとともに、配分定数が六人となる選挙区を分区し、選挙区総数二二、定数四八六となった。その結果、最大較差は一対三・二一から一対二・二九に改善された。
（三） 昭和五〇年にも改正が行われ、一一選挙区で議員数を二〇人増員するとともに、議員数六人以上となる選挙区を分区し、選挙区総数二〇、定数五一一となった。その結果、最大較差は一対四・八三から一対二・九二に改善された。
（四） 昭和六一年にも較差是正のために改正されているが、七選挙区で議員数を各一名減員し、八選挙区で議員数を各一名増員するとともに、減員の結果二人区となる選挙区のうち三選挙区については隣接区との境界変更により二人区を解消し、定数は五一となった。その結果、最大較差は一対五・一二から一対二・九九に改善された。
右に概観したところによると、公職選挙法の改正は、すべての場合、主として人口の異動の結果行われてきたものということができ、改正ごとに較差の是正が行われている。しかし、改正に際して国会が裁量権の行使として配慮したと見受けられる点は、その結果についてみる限りにおいては、選挙区割の変更と定員の増減に尽きるといってよく、それは専ら人口的要素に関連する改正作業であって、それ以外の諸事情がどう考慮されたかについては、これを的確に把握する資料を発見することはできない。したがって、議員定数配分の制定に当たっては、人口的要素以外の諸事情についての国会の裁量権を過大視する必要はないということになろう。
また、改正により較差が改善されたことは認め得るが、昭和三九年以降の改正の結果は、いずれも較差が一対二以上であり、一対二未満となるように改善がされなかった事由については何ら明らかにされていない。
６ もっとも、私は、最大較差一対二未満の数値については、例外を認めない趣旨ではない。国会の最大の努力にもかかわらず、最大較差一対二以上となる場合の生じることも予測されなくはなく、あるいは、結果的にそうならざるを得ない特別の事情のある場合もあると思われるが、国会としては、そのような特別の事情は国民に明らかにすべきであり、国民の理解を得られるよう努力を惜しむべきではない。特別の事情が国民の理解し得るのであれば、国会の裁量権の行使によって最大較差一対二未満の限界を超すことがあっても、平等の原則に反するものとはいえないと思われる。
しかし、本件に関しては、右に述べたような特別の事情の存在を示す資料を発見することができないのである。
７ 以上によれば、国会が何ら特別事情が存しないのに最大較差一対二以上の状態のまま放置しておいたことは、憲法に違反する状態にあったものと考えており、本件に関していえば、本件選挙当時の最大較差一対三・一八は憲法の投票価値の平等の要求に反するものというべきである。したがって、右違憲をいう理由については多数意見と見解を異にするところであるが、本件最大較差が違憲状態であるとする点については多数意見と結論を同じくする。
二 較差が違憲状態に達した場合にこれを是正するための合理的期間について
１ この点については、まず、問題とされた較差が違憲とされるべきか否かが前提となるわけであるが、最大較差が一対二以上となる場合を違憲状態と考える私の見解に立てば、昭和三五年の国政調査の結果によれば最大較差は一対三・二一にも及んでいるのであり、昭和三九年の公職選挙法の改正によっても、較差はなお一対二・一九であったのであるから、本件においては、合理的期間は、詳しく論じるまでもなく既に経過しており、したがって、本件選挙当時における較差は違憲であったことになる。
２ 今日においては、昭和五一年大法廷判決がされてから既に十数年を経過し、この間の社会情勢の変化には著しいものがあるので、右事情変更を念頭に置いて、「合理的期間」の問題に関する私の意見を若干申し述べることとする。
右合理的期間内に較差を是正する作業は、その期間が長引けば長引くほど較差の違憲状態が継続していることになるわけであるから、期間の短いほど望ましいことである。結局、合理的期間の意味は、較差の違憲状態を是正するために必要とされる最短期間と解すべきであり、このためには、国会としては、絶えず較差についての確認を行い、それが違憲状態であることを認識し得たときには、速やかに手直しを行うべきであり、裁量権があることによって是正を放任することは許されるべきことではない。合理的期間は、主権者たる国民の立場からいえば、でき得る限り短いほど望ましいというべきであり、一方、国会においては、憲法によって保障された国民の重要なる平等の権利を保障するために、また、国会議員自らの選出の基礎を安定させるためにも、他の問題に優先して解決の努力をすべきものと思われる。
ところが、現実には、三つの大法廷判決にも見られるように、較差の是正は長期間にわたって行われないできたといってよく、合理的期間はいまだ経過していないとして合憲判断を示した昭和五八年大法廷判決についてみると、較差一対二・九二の評価とも関係することではあるが、いささか寛容に過ぎるとの感がなくはない。
３ 顧みると、公職選挙法の発足以来既に半世紀に近い年月が過ぎているが、この間の情勢の変化は誠に著しいものがある。すなわち、本件に関連する人口の異動状況についても著しい変化が生じているが、その状況の把握に関しても、技術的進歩に伴い調査能力は格段の進歩を示していることは昔日の比ではない。選挙人数の確認については、五年ごとに実施される国勢調査の結果を待つまでもなく、住民登録に基づいて毎年調製される選挙人名簿によって、全国各選挙区の選挙人数は十分確認され得るに至っている。
公職選挙法は、別表第一の末尾において、「本表は、この法律施行の日から五年ごとに、直近に行われた国勢調査の結果によって、更正するのを例とする。」と規定しており、右規定は、戦後間もない制度発足当時においては、訓示規定として一種の努力目標とされたものと解されるが、今日においては、右規定は、既に努力目標としての役割を果たしたものというべきであろう。そうであるならば、合理的期間を五年とする見解は妥当とはいえない。
国会は、一年ごとに選挙人名簿等によって較差の動向を見極めることは容易であったと思われるし、今後においては、合理的期間の始期は、選挙人名簿等の資料の公表により較差が一対二以上であることを確認できる時期と考えるべきである。
三 一部の選挙区における較差が違憲状態に達した場合、公職選挙法における議員定数配分規定は、全選挙区を通じ一括して違憲無効となるのか（不可分説）、あるいは、瑕疵ある一部の選挙区の議員定数配分規定のみが違憲無効となり（可分説）、当該選挙区における選挙についてのみ無効の判断を行えば足りるのか、について
１ 右の点につき、私は、昭和五一年大法廷判決における岡原昌男裁判官外四名の裁判官の反対意見中に詳細に述べられている可分説の趣旨に同調するものであって、一部の選挙区における較差が違憲状態に達した場合、瑕疵ある一部の選挙区の議員定数配分規定のみが違憲無効となり、当該選挙区における選挙についてのみ無効の判断を行えば足りると考えている。
２ 三つの大法廷判決及び本件の多数意見が採用する不可分説は、結局、選挙区割及び議員定数の配分は、議員総数と関連させながら各種の要素を総合考慮して決定されるのであって、相互に有機的に関連し、一の部分における変動は他の部分にも波動的に影響を及ぼすべき性質を有するものと認められ、その意味において不可分一体を成すと考えられることを論拠としている。
これに対し、可分説は、一部の選挙区における較差が違憲状態であるとしても、その瑕疵が、不可分説のいうように、必然的に他の選挙区全体について違憲の瑕疵を来すものとは考えられず、また、公職選挙法制定の後、甚だしい人口の大都市周辺への集中に伴い、投票価値の較差が増大し、これを是正するためにされた昭和三九年、同五〇年及び同六一年の法改正においては、人口の激増ないし激減した特定の選挙区についてのみ配分定数等の手直しが行われたにすぎず、不可分説のいうような関連性についてのみ全体的配慮がされた形跡は見受けられず、現実に可分の処理がされていること等を論拠としている。
３ 右両説は、理論的にはいずれもそれなりの根拠を有するが、あえて全体を不可分一体とみる必要もないと思われ、可分説が実態に即した素直な見解であると考える。なお、較差が憲法の選挙権の平等の要求に反し、議員定数配分規定が違憲無効と判断された場合の現実的処理を考えると、不可分説は、これを全体として無効と考えるため、結果的には政治の現場における収拾困難な状況を予測せざるを得ず、このため選挙無効判決を避けて事情判決的処理をせざるを得ないことになり、実効ある判決が期待しにくくなる。最高裁判所が議員定数配分違憲訴訟において、議員定数配分規定を全体として違憲と判断しながら、結論においては事情判決的処理に終始することがあれば、ひいては主権者である国民の有する選挙における平等の権利の侵害が放置されることになりはしないであろうか。
４ 以上に述べた理由により、私は、可分説に賛成するので、本件の対象となった選挙区の選挙のうち、較差が一対二未満のものに関しては、請求を棄却すべきであるが、較差が一対二以上の選挙区の選挙については、当該選挙を無効とした上、昭和六〇年大法廷判決における裁判官寺田治郎外三名の裁判官の補足意見にならって、相当の期間（一年間）を設け、その期間内に定数是正の行われないときには当該選挙を無効とする趣旨の判決を行うべきものと考える。
裁判官小野幹雄の反対意見は、次のとおりである。
私は、多数意見中、議員定数配分規定の違憲を理由とする選挙の効力に関する訴訟についての基本的な考え方及び本件選挙当時において選挙区間に存在した投票価値の不平等状態は、憲法の選挙権の平等の要求に反する程度に至っていたとする点については、意見を同じくするものであるが、昭和六一年の改正の結果、改正前の投票価値の不平等状態は解消されたものと評価することができ、本件において、憲法上要求される合理的期間内における是正がされなかったものと断定することは困難であるとして、本件選挙当時の本件議員定数配分規定を憲法に違反するものと断定することはできないとする点については、賛同することができない。
本件選挙は、昭和六一年改正の議員定数配分規定に依拠するものであるが、右改正は、昭和五八年大法廷判決及び昭和六〇年大法廷判決が、昭和五五年、昭和五八年各施行の衆議院議員選挙について、それぞれ選挙区間における議員一人当たりの選挙人数の較差一対三・九四及び一対四・四〇が憲法の選挙権の平等の要求に反する程度に至っているとの判断を示したのを受けてされたものであり、その結果、昭和六〇年一〇月実施の国勢調査による人口に基づく選挙区間における議員一人当たりの人口の較差は最大一対二・九九になったというのである。
最高裁は、これまで投票価値の不平等状態が憲法の選挙権の平等の要求に違反するか否かについては、個別の事件ごとに問題とされた較差について判断を示してきており、違憲と合憲とを画する基準を明確な数値をもって示していないが、一般に、それは最大較差一対三と理解されているようであり、累次の最高裁判決に徴すれば、その理解は相当というべきものと思われる。ところで、このような基準は、事柄の性質上一定の数値をもって示すことが理論的に困難であり、一対三という基準も、裁判所において較差が違憲状態であると判断する目安に過ぎないのであるから、一対三程度、おおむね一対三というように、ある程度の幅を持つものといわざるを得ず、較差が整数三を超えれば違憲状態、三未満でありさえすれば、すべて合憲といい得る筋合いのものではないはずである。そうだとすれば、較差一対二・九九は、当然一対三程度に包含されるべきものと思われる。しかも、この基準は、司法部として、議員定数の配分について立法府にゆだねられた裁量権の行使がもはや合憲と認めることができないとする限界値であって、立法府の権限を尊重して抑制的に設定された、いわばぎりぎりのものとしてとらえられるべきものである。したがって、立法府としては、その限界値に近づくことは避けるべきであり、較差一対二・九九にとどめた右改正は、違憲状態を解消する是正措置としては、誠に不十分というほかはない。もっとも、問題なのは、選挙時の較差であるから、仮に、予測される将来の人口動態から較差の縮小する傾向が認められ、将来施行される選挙において、較差が一対三程度に達することがないと予測される場合であれば、別の評価をすることもできるであろうが、遺憾ながら、右改正当時、これまでの較差の拡大傾向に歯止めがかかり、縮小傾向に転じたと認めるに足る事情はなく、むしろ近い将来一対三を超えるであろうことは十分予測できる状況にあったものと認められる。昭和六〇年大法廷判決も、「議員一人当たりの選挙人数又は人口の較差……が、漸次拡大の傾向をたどっていたことは、それまでの人口の動態等から十分予測可能なところであって、決して予測し難い特殊事情に基づく結果ではなかったことは否定できない」と指摘していたのである。幸い、この改正後一か月余りで施行された昭和六一年の衆議院議員選挙においては、選挙人数の較差が一対二・九二にとどまり、同選挙については、最高裁昭和六三年（行ツ）第二四号同年一〇月二一日第二小法廷判決（民集四二巻八号六四四頁）により合憲の評価を得たのであるが、そのことをもって直ちに、右改正の結果違憲状態が解消されたものと評価することはできない。衆議院議員選挙における投票価値の不平等状態は今に始まったことではなく、最高裁判決は、昭和四七年施行の衆議院議員選挙をはじめ、その後に施行された昭和五五年、五八年の同選挙について、違憲状態の下で行われたものとの判断を示し、昭和四七年、五八年施行の同選挙については、既に是正のための合理的期間を経過し、違法である旨を宣言していたのであって、それは、これまで議員定数配分規定の是正がなおざりにされ、あるいは是正措置が十分でなかったことに由来するものであり、このような経緯は、右改正を評価するに当たって無視することはできない。また、議員定数は、これを選挙ごとに見直すということは事実上困難である上、政治における安定の上からも好ましいことではなく、しかも、衆議院議員選挙はいつ行われることになるかもしれないという不確定要素があり、ある程度の期間は改正されたそれによらざるを得ないのであるから、改正に当たっては、少なくとも違憲状態の下で選挙が行われるという事態に至ることがないよう十分配慮されるべきことは当然であろう。仮に較差一対三未満を合憲と解するとしても、右改正の時点において、早晩一対三を超える事態となることは十分予測し得たはずなのであり、もしこのような改正で事足りるとするならば、将来にわたって、ほとんどの衆議院議員選挙が違憲状態の下で行われるという異常な事態を繰り返すことにもなりかねないのである。果たして、本件選挙においては一対三を超えたのである。右改正法案可決の際、衆議院本会議において、「今回の衆議院議員の定数是正は、違憲とされた現行規定を早急に改正するための暫定措置であり、昭和六十年国勢調査の確定人口の公表をまって、速やかにその抜本改正の検討を行うものとする」との決議がされていることは、国会自身がこの間の事情を十分認識していたことを物語っているものと思われる。右改正は、右の決議からもうかがわれるように、本来されるべき是正を先送りにして、その当時差し迫っていた衆議院議員選挙のみを目的とした、取りあえずの暫定措置であり、弥縫策に過ぎないものとみざるを得ず、国会においては、引き続き改正に取り組み、違憲状態の下での選挙という異常事態を回避すべき責務を依然負っていたものといわざるを得ない。
また、多数意見は、右改正前の違憲状態は右改正の結果解消されたものとし、是正のための合理的期間は、その後に違憲状態に達した時から新たに起算すべきものとするが、仮に、右改正の結果改正前の違憲状態が解消されたと解するとしても、少なくとも本件においては、是正のための合理的期間は、その後に違憲状態に達した時から起算すべきものではないと考える。そもそも是正のための合理的期間という考えは、法改正を要する事態が生じた場合、それを是正するためには立法準備等に一定の期間が必要であるから、それに必要と認められる合理的期間内は、改正しないことを非難し、その責任を問うことが酷であり、猶予すべきであるという趣旨と解されるのであり、法改正の必要性が十分認識され、改正しようとしさえすれば、時間的余裕が十分にあったと認められる場合にまで、妥当するものとは考えられないのである。本件の場合は、前述のとおり、法改正の必要性を十分認識しながら、本来されるべき改正を先送りしたものであり、改正に必要な時間的余裕は十分あったものと認めざるを得ないのである。
このようにみてくると、昭和六一年の改正は、差し迫っていた衆議院議員選挙に備えての、取りあえずの暫定措置、弥縫策に過ぎず、本来されるべき是正に至る過程の暫定措置と位置付けられるべきものであり、是正のための合理的期間は、昭和六〇年大法廷判決によって既に経過したものとされたまま、徒過し続けているものといわざるを得ない。したがって、昭和六一年改正後の議員定数配分規定は、本件選挙当時、憲法一四条一項に違反し、無効であったものというべきである。
以上の次第であるから、本件においては、昭和五一年、昭和六〇年大法廷判決によって示されたいわゆる事情判決の法理に従い、当該選挙区における本件選挙の違法であることを主文において宣言すべきものと考える。
（裁判官 草場良八 藤島昭 坂上壽夫 貞家克己 大堀誠一 園部逸夫 橋元四郎平中島敏次郎 佐藤庄市郎 可部恒雄 木崎良平 味村治 大西勝也 小野幹雄 三好達）
上告理由<省略>