大判例

東京地方裁判所 平成５年（行ウ）１８７号・平６年（行ウ）４１号 判決

事実及び理由

第二　事案の概要

一 　被告における一般廃棄物の処理等について（なお、証拠により認定したものについては、適宜文中に書証番号を掲記する。）

廃棄物の処理及び清掃に関する法律（以下「廃棄法」という。）六条は、市町村は当該市町村の区域内の一般廃棄物処理計画を定めなければならない等と規定しており、被告においては、青梅市廃棄物の処理および清掃に関する条例（昭和四七年条例第一九号、以下「本件条例」という。〔証拠略〕）及び青梅市廃棄物の処理および清掃に関する条例施行規則（昭和四七年規則第一一号、以下「本件規則」という。〔証拠略〕）を制定している。なお、本件条例は、平成五年条例第一五号により、青梅市廃棄物の処理および再利用の促進に関する条例（以下「改正条例」という。〔証拠略〕）に改正され、本件規則も青梅市廃棄物の処理および再利用の促進に関する条例施行規則（以下「改正規則」という。〔証拠略〕）に改正され、改正条例及び改正規則は、平成五年一〇月一日から施行された。

本件条例五条（改正条例二八条）及び本件規則二条（改正規則一五条）により、青梅市市長（以下「市長」という。）は、一般廃棄物の処理計画を定めて、これを告示しなければならないところ、施行期間平成四年四月一日から平成五年三月三一日までについては青梅市告示第二八号により、施行期間同年四月一日から平成六年三月三一日までについては青梅市告示第二四―二号（以下、両告示を合わせて「本件告示」という。〔証拠略〕）により、施行区域、収集回数（方法及び対象）、処理主体、排出予定、処理計画等の計画を策定している。

本件告示によれば、一般廃棄物のうち、ごみの収集は、可燃物と不燃物及びもえがらとに区分した上、市長が設置したダストボックスから定められた回数の収集をする方法によることとされている。なお、その備考４には、青梅市宅地開発等指導要綱及び同細則（以下、それぞれ「指導要綱」及び「要綱細則」という。〔証拠略〕）により市長と締結した協議内容に基づき事業主が設置したダストボックスは市長が設置したダストボックスと同等の扱いとする旨が記載されている。

指導要綱及び要綱細則は、無秩序な開発行為を防止し、良好な市街地の造成を図るため、住民福祉の増進に必要な公共施設等の整備基準と負担区分を定めて、開発行為等を行う事業主と協議することにより、地域の秩序ある整備を促進すること等を目的として定められたものであるところ、これが適用される事業は、開発行為等と中高層建築物等の事業であり、その事業主は、法令で定められた手続を行う前に、宅地開発等事業計画審査願を提出して事前審査を受けた上で、宅地開発等事業計画協議申請書を提出して協議申請を行うものとし、右協議申請に基づく協議の結果、指導要綱及び要綱細則に掲げる事項のうち、該当するものすべてにわたり協議が調った場合は、市長と事業主の間で協議書の締結をするものとしている（指導要綱第一章総則１ないし４、要綱細則第一章総則２ないし５）。

そして、指導要綱及び要綱細則は、協議をしようとする事項として、当該建築物の道路中心線からの後退等や給排水施設、消防水利施設、ごみ収集施設及び駐車施設の設置整備あるいは公共施設整備の負担金などを掲げ、その基準を定めている（指導要綱及び要綱細則各第二章整備等の基準）。

また、改正条例においては、大規模建築物等の廃棄物の保管場所及び保管設備（以下「保管場所等」という。）の設置についての規定があり、改正規則で定める大規模建築物（なお、改正規則で定める大規模建築物の内容は、指導要綱で定める中高層建築物等と同一内容である。）を建築しようとする者は、その建築物又は敷地内に廃棄物の保管場所等を設置しなければならず、右保管場所等をあらかじめ市長に届け出なければならない（改正条例六二条一項）としている。なお、改正条例付則四項は、改正条例の施行前に本件条例の規定により行った処分、手続その他の行為は、改正条例中にこれに相当する規定があるときは、改正条例による処分、手続その他の行為とみなす旨規定している。

二 　当事者間に争いのない事実

１ 　原告山根は、不動産の貸付、管理等を目的とする有限会社であり、本件建物を所有している。

原告シンエイは、建物の建築管理及び転貸等を目的とする株式会社であり、本件建物完成後である平成五年四月九日に本件建物を一括して借り上げて、これを第三者に転貸している。

２ 　本件建物の建築に当たっては、原告山根が、本件条例改正前に指導要綱等に基づく宅地開発等事業計画協議申請書を提出しているが、指導要綱等に基づく協議書は未だ締結されておらず、ごみの収集については、本件建物の本件置場からのいわゆる戸別収集はなされていない。

なお、原告山根は、平成五年一一月一六日に、本件設置届をしたが、同年一二月一日付けで本件設置届の不受理の通知がなされた。

三 　争点

本件において、原告山根は、改正条例により、本件建物のような大規模建築物については、一定の要件を満たす廃棄物の保管場所等の設置及び届出が義務づけられる一方、被告は、その保管場所等から戸別にごみを収集すべきこととされたものであるところ、被告が本件設置届を違法に受理しなかったとして、その取消しを求め（以下「請求一」という。）、原告シンエイは、被告が本件建物の本件置場からごみを収集すべき義務を違法に怠ったため、被告に代わってごみを処理せざるを得なくなったことに伴う費用相当等の損害を被ったとして、その賠償を求めている（以下「請求二」といい、請求一と合わせて「本件各請求」という。）。被告は、本件各請求に係る訴えがいずれも不適法であり、また、本件各請求はいずれも理由がない旨主張している。本件の争点及びこれに関する当事者双方の主張の要旨は、以下のとおりである。〔中略〕

第三　争点に対する判断

一 　請求一について（なお、改正条例及び改正規則の内容については、〔証拠略〕により認定した。）

１ 　本案前の争点（本件設置届の不受理の処分性）について

抗告訴訟である取消訴訟の対象となる「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」（行政事件訴訟法三条二項）とは、行政庁の行為のうち、行政庁が法令に基づき、その優越的立場において、直接国民の権利義務を形成し、又はその範囲を確定する行為をいうものと解される。

そこで、本件設置届の不受理が取消訴訟の対象となる行政処分に当たるか否かについて検討する。

改正条例及び改正規則は、大規模建築物について、これを建築しようとする者に、廃棄物の保管場所等の設置及びその届出を義務づけており、甲四号証によれば、本件設置届の不受理について、原告山根に通知がされていることが認められるが、そのことにより右届出の受理又は不受理が当然に行政処分性を有することになるわけではなく、そうした届出を定めた条例等の規定から、届出による何らかの法律効果の発生が、その受理又は不受理によって確定するような構造とされているか否かによって定まるというべきである。すなわち、条例等の規定上、届出を受理するか否かについて何らかの要件が定められており、右要件に該当するか否かにつき一定の審査がされて、右届出による法律効果を発生させるか否かの応答として、その受理又は不受理がなされて、その結果を通知等することとなっているような場合には、届出の受理又は不受理は、これによって一定の法律効果を生ぜしめる行政庁の応答行為として、行政処分性を有することとなる可能性があるというべきであるが、法令上右のような構造となっていない場合には、届出という文言からしても、仮に届出により何らかの法律効果が発生するとしても、それは、届出の受理又は不受理とはかかわりなく、適法な届出自体によって発生することになるというべきであり、届出の受理又は不受理自体は単なる事実上の行為にすぎないものということになる。そして、改正条例及び改正規則の規定に照らせば、届出に係る廃棄物の保管場所等の設置基準は、改正条例六二条二項により委任された改正規則五二条三項、二一条等により定められてはいるものの、その届出自体を受理するか否かについての要件を定めた規定、すなわち、右届出に対し一定の審査を加えた上、これを受理するか否かを決定することを予定した規定はなく（むしろ、改正条例六二条三項によれば、届出された内容が右設置基準に適合しない場合には、市長が、届出自体を拒否するのではなしに、届出に係る保管場所等を設置基準に適合させるよう必要な措置を命ずることができるものとされている。）、右届出の受理又は不受理の通知等に関する規定も見当たらない。そうすると、改正条例等においては、右届出の受理又は不受理を行政庁の応答行為として予定しているものと解することはできず、本件設置届の不受理について原告山根に対して通知がなされているとしても、それは事実上の行為にすぎないというべきであるから、右届出から右不受理の通知という一連の過程の中に行政処分と解することができる行政庁の行為は存在しないものというべきである。

なお、原告山根は、本件設置届がされることにより、本件戸別収集義務が発生するということを前提に本件設置届の不受理を行政処分であると主張するかのようであるが、本件設置届により何らかの法律効果が発生するというだけでは、その受理又は不受理が行政処分性を有することとなるものでないことは右に判示したとおりであるから、右本件戸別収集義務の発生の有無について判断するまでもなく、原告山根の主張は採用できない。

また、原告山根は、本件設置届の不受理の取消しの訴えを、青梅市を被告として提起しているが、行政処分の取消しの訴えは、処分をした行政庁を被告として提起しなければならないところ（行政事件訴訟法一一条）、被告である青梅市は、行政庁ではなく、改正条例六二条一項及び改正規則五二条二項によれば、廃棄物の保管場所等の設置の届出は、市長に対してするものとされており、本件設置届の受理又は不受理は、市長が行うべきものであるから、右訴えは被告適格を欠くものに対する訴えという点からしても不適法である。

２ 　以上のとおりであるから、原告山根の請求一に係る訴えは、いずれにしても不適法である。

二 　請求二について

１ 　本案前の主張について

被告は、請求二について、原告シンエイには原告適格がない旨主張するが、右請求は、原告シンエイが被告に対し損害賠償を求めているものであるところ、被告が主張するところは、結局、右損害賠償請求に理由がないという本案の問題をいうことに帰するから、被告の右主張は到底採用できない。

２ 　本件条例改正前からの本件戸別収集義務について

廃掃法によれば、市町村は、その区域内における一般廃棄物の適正な処理に必要な措置を講ずるよう努めなければならず（同法四条一項）、その処理に当たっては、一般廃棄物処理計画を定めなければならず（同法六条一項）、右一般廃棄物処理計画に従って、その区域内における一般廃棄物を生活環境の保全上支障が生じないうちに収集、運搬及び処分しなければならない（同法六条の二第一項）とされており、土地又は建物の占有者は、市町村の定める一般廃棄物処理計画に従い一般廃棄物を適正に分別し、保管する等市町村が行う一般廃棄物の収集、運搬及び処分に協力しなければならない（同条四項）とされている。

右のように、一般廃棄物の処理についての市町村の責務は、生活環境の保全及び公衆衛生の向上（廃掃法一条）といった公益を達成するために、市町村が公共サービスとして住民全体に対して負担する一般的な責務というべきものであり、市町村が右責務を負うことから、当然に特定の住民に対する個別具体的な収集義務等が発生するものではない。市町村がいかなる場所からどのような方法で収集するかといったような具体的な収集方法は、当該市町村の財政状況、地域の実情等を総合考慮して定められることになる市町村の一般廃棄物処理計画によって定まるものというべきであり、一方、建物等の占有者は、市町村の右処理計画に協力すべき責務を負うことになる。

前記第二の一のとおり、廃掃法六条及び本件条例五条を受けて、市長は、一般廃棄物処理計画を定めて、本件告示によりこれを示しているものであるところ、本件告示に定められた被告におけるごみの収集方法は、ごみを可燃物と不燃物等とに区分した上、市長が設置したダストボックスから定められた回数の収集をするというものであり、また、指導要綱等により市長と締結した協議内容に基づき事業主が設置したダストボックスは、市長が設置したダストボックスと同等の扱いとして、右ダストボックスからは同様に取集するというものである。

そして、指導要綱は、該当するすべての事項について協議が調った場合に協議書を締結するものとしているところ、〔証拠略〕によれば、そうした協議書が締結された場合には、市長は、事業主のために、市長か設置したものと同一規格のダストボックスの購入方を製造元に斡旋し、これを受けて事業主は、製造元から必要数のダストボックスを購入して当該建物の敷地内の置場に備え付けるという取扱いがされていることが認められ、これにより、当該建物の居住者は、当該建物の置場から実質的にごみの戸別収集をしてもらえるという便宜を受けることになるものである。

そうすると、被告の定める一般廃棄物処理計画によれば、原則として、いわゆる建物ごとの戸別収集は行わず、市長の設置したダストボックスからの収集とするものとし、例外的に、指導要綱等による協議が成立した場合には建物敷地内のダストボックスから収集され、実質的には建物ごとの戸別収集が行われることになるものであるが、右のような収集方法を定めることには特段の不合理はないというべきである。

そして、本件建物については、未だ指導要綱等に基づく協議書の締結がなされておらず、これに基づくダストボックスの備え付けもなされていないことは、当事者間に争いのないところであり、被告に本件戸別収集義務が生じているといえないことは明らかである。

原告シンエイは、本件置場が指導要綱及び要綱細則に定めるごみ収集施設の設置等に関する基準を満たしている以上、ごみの収集に関しては指導要綱等による協議が調ったというべきであり、被告には本件戸別収集義務がある旨主張する。

しかしなから、前記のとおり、指導要綱及び要綱細則に基づく協議の締結は、協議対象となる事項すべてにわたって協議が調った場合に市長と事業主との間で協議書を締結するという方法によっており、個別の事項ごとの協議の締結を予定しておらず、本件告示の備考４も、協議事項につき一括して協議が締結された場合における事業主の事業に対する被告の協力の一環として、例外的に事業主が設置したダストボックスからの収集という便宜を図る取扱いをすることを定めたものと解されるのであり、単に、指導要綱等に定める基準に適合するごみ収集施設を設置したからといって、当然に右施設からの収集義務が生じているものとは解し得ないというべきである。

また、原告シンエイは、指導要綱等に基づく協議書の締結がない以上、本件置場からごみを収集しないということは、本来、任意なものにすぎない指導要綱等による行政指導を事業主に強制するものであり、本件建物についても、ごみの処理とは何ら関係のない駐車場や防火水槽の設置、さらには、実質的な寄付を強要するものである旨主張するかのようである。

しかしながら、前記のとおり、指導要綱等の協議内容がごみ処理に限定されておらず、協議事項について一括して協議を締結するものとされ、協議締結による事業主の事業への被告の協力の一環として当該建物の敷地内のダストボックスからごみの収集を行うものである以上、指導要綱等に基づく協議が締結されていないことにより、本件建物の本件置場からごみが収集されないことは、被告の一般廃棄物処理計画上、むしろ当然のことであり、これをもって、行政指導を強制する違法な措置ということはできない。さらに、指導要綱等による協議締結に基づくダストボックスが本件建物に設置できず、そこからのごみの収集が行われないとしても、そのことは、本件建物の居住者が、その敷地内にダストボックスが設置された場合の利便を享受できないということにすぎず、原則どおりに、最寄りの場所にある市長が設置したダストボックスにごみを捨てることにより、ごみを収集してもらうことができるわけであって、被告が、本件建物の居住者の排出するごみの収集を拒絶しているわけではないし、本件建物の居住者がその程度の負担をすることは、市町村の一般廃棄物処理計画に協力すべき責務からすれば、特段不合理なものといえないことは明らかであるから、本件置場からごみを収集しないことが、行政指導を強制する違法な行為であるとはいえない。

なお、原告シンエイは、本件建物の居住者が本件建物の近くにある既存のダストボックスにごみを捨てようとしても、ごみが溢れて捨てることはできず、現に、被告は、原告シンエイに既存のダストボックスに本件建物の居住者のごみを捨てないよう指示している旨主張する。しかしながら、〔証拠略〕によれば、当初、本件建物の居住者は、本件建物の近くにある既存のダストボックスにごみを捨てずに、本件置場にごみを捨てるなどしており、原告シンエイの社員が、このごみをまとめて週一、二回トラックで付近のダストボックスに運搬し、これを大量に投棄するなどしたため、ダストボックスからごみが溢れたこと、そのため付近住民から苦情が寄せられ、被告は、廃棄物処理業の許可を得ていない原告シンエイが、本件建物のごみを収集し、運搬することは違法であるとして、原告シンエイに対し、そのような行為をしないよう指示したこと、被告は、本件建物の居住者が最寄りのダストボックスにごみを捨てること自体は禁止しておらず、ごみの増加に対する対策として、平成六年一月以降、本来、可燃物については隔日（週三回）、不燃物については週一回である収集回数を、本件建物付近のダストボックスからの収集については、可燃物については毎日、不燃物については隔日の収集としたことなどが認められる。そうすると、被告が本件置場からごみの収集をしないことによって、本件建物の居住者の排出するごみの収集を実質的に拒絶しているということはできず、これをもって、行政指導を違法に強制するものとはいえないというべきである。

したがって、被告が本件戸別収集義務を違法に怠っている等の原告シンエイの主張は理由がない。

３ 　本件条例改正後の本件戸別収集義務について

原告シンエイは、改正条例六二条においては、大規模建築物等について廃棄物の保管場所等の設置義務及び届出義務を課する一方、被告に、右保管場所等からのごみの収集義務を課したのであるから、遅くとも改正条例施行後は、大規模建築物等について、その基準に適合する保管場所等を設置し、その届出がなされている以上、被告には、当然に当該保管場所等からごみを収集すべき義務がある旨主張する。

しかしながら、改正条例及び改正規則は、大規模建築物について、これを建設しようとする者に、廃棄物の保管場所等の設置及びその届出を義務づけてはいるものの、他面、被告に、当然に当該保管場所等から廃棄物の収集を行うべきことを義務づける明文の規定はなく、一般廃棄物の収集方法等を含む一般廃棄物処理計画については、依然として、市長がこれを定めて告示するものとしているところ、〔証拠略〕によれば、改正条例施行後である平成六年四月一日から平成七年三月三一日までの一般廃棄物の処理計画の告示においても、ごみの収集方法については、本件告示と全く同様の内容を規定しているにすぎず、また、改正規則五二条二項ただし書によれば、廃棄物保管場所等の設置の届出については、市の一般廃棄物処理業務の提供を受けない者は、届出を要しない旨の規定もある。このことに照らせば、改正条例においては、従来は指導要綱等に基づく行政指導としての協議の対象にすぎなかったごみ収集施設の整備を条例上の義務としているものであるが、収集方法については、そのことによって当然に右保管場所等からのごみの戸別収集を行うことにしたわけではなく、依然として、市長が設置したダストボックスからの収集を原則とし、例外的に、指導要綱等による協議締結に基づいて設置されたダストボックスから収集を行うこととしているものと解され、現に改正条例施行後に収集方法が変更されたような事実を認めるに足りるような証拠もない。

したがって、遅くとも改正条例施行後に被告が本件戸別収集義務を負うとする原告シンエイの主張は採用できない。

４ 　以上によれば、その余の点について判断するまでもなく、原告シンエイの請求二は、理由がないというべきである。

三 　よって、原告山根の本件訴えは不適法であるから、これを却下し、原告シンエイの本件請求は理由がないから、これを棄却することとする。

（裁判長裁判官　秋山壽延　裁判官　竹田光広　森田浩美）